機關依據政府採購法第101條將不良廠商停權，是否有時效限制？

蔡志揚律師

序說

機關依政府採購法第101條將廠商刊登採購公報予以停權，對於以參與政府採購投標為主要業務的廠商，是最害怕的事。但有時採購案明明已結束，或者雙方關係已中止許久，在經過很長一段時間後，廠商卻又突然收到機關要刊登採購公報的公文，實在令人錯愕！難道刊登採購公報沒有時限，看機關的方便？

按行政罰法第27條第1項規定：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」、行政程序法第131條規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」都揭示不論是裁罰或權利行使，應該都有一定的時限限制，始為合理。然而政府採購法本身對於刊登採購公報的行為，並沒有時效規定，那麼到底有無時效限制？這個問題困擾實務已久，行政法院見解不一，台北市律師公會在100年度的台北高等行政法院法官與轄區律師座談會中提案，建請台北高等行政法院送請最高行政法院解釋，最高行政法院於100年12月28日受理，終於在101年6月份第1次庭長法官聯席會議作成決議，統一法律見解。

在此要先說明的是，最高行政法院於裁判所持法律見解各庭間有見解不一致時，會定期召開由院長、庭長、法官組成的聯席會議，以決議統一法律見解。這類「決議」理論上雖僅供法院內法官辦案參考，並無必然的拘束力，但實際上決議代表的是最高審判機關的統一見解，下級法院裁判見解與其相牴觸時，自然難免被撤銷的命運，而最高行政法院本身也不會違背其統一的見解，所以最高行政法院決議在實務上具有相當強大的拘束力，甚至決議本身違憲時，被當成法令同等看待，可以作為聲請釋憲的對象。因此，最高行政法院決議的內容，具有近乎法律的效力，實不可不查。

機關依政府採購法第101條將廠商刊登採購公報，是否有時效規定適用？

一、甲說：應適用行政罰法第27條第1項行政罰裁處權之3年時效。

本說認為機關將廠商刊登採購公報後，就會發生剝奪其參加投標及作為分包廠商資格的結果，本質上為裁罰性不利處分，核屬行政罰法第2條所稱「其他種類行政罰」，自應適用有關行政罰的法律原則。而行政罰是對違法行為予以法律上的譴責及非難，並以特定之不利益作為違法過犯的「代價」，因此，在功能上，處罰對被處罰者而言，乃是對其過去違法行為的一種「償罪」或「贖咎」（受罰以贖前過），是針對「過去」違法（違反行政上之義務）行為的制裁，即以制裁過去之義務違反為主要目的。反之，如寓有阻止危險之發生，或排除違法之狀態，或督促未來義務履行之目的，則非屬行政罰而為「非裁罰性不利處分」。機關刊登政府公報並予停權的行為，顯有對廠商過去違反行政法上義務予以非難，而非僅在阻止危險發生、排除違法狀態或督促未來義務履行，性質上為行政罰，應適用行政罰法第27條第1項裁處權之3年時效。

二、乙說：無時效規定之適用。

本說理由如下：

　(1)採購法第101條明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商的違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間良性競爭環境。因此採購法第101條立法目的，是為確保公平、公開的採購程序，及提升採購效率、確保採購品質而設，與公法上請求權或形成權的行使無涉。

　(2)行政罰是基於維持一般行政秩序，對違反者所為具公權力的制裁。而衡諸採購法相關條文立法意旨，乃藉由課以廠商一定負擔、義務，以確保國家整體公共建設施工品質的公共利益，旨在維持採購秩序、淘汰不良廠商，性質上屬管制性不利處分，核與行政罰法第2條所稱行政罰有別。

　(3)觀諸採購法第101條立法方式，並非純以行為違反特定行政法義務的方式臚列，其中多款情形係屬契約義務，且有違反刑事罰之情形，與行政罰法第1條以「違反行政法上義務」的行為為規範對象不符。

　(4)在立法體例上，各項行政法規形式上如果是規定在「罰則」章節，應視為裁罰性不利處分，屬於行政罰範疇；如果是在「罰則」章節以外規定，則非行政罰法規定的裁罰性處分。採購法第101條是列在同法第 8章的「附則」，而非第7章的「罰則」，故顯無裁罰性，非屬行政罰。

　(5)綜上，機關通知將刊登政府採購公報的行為，僅屬管制性不利處分，無時效規定適用。

三、丙說：應類推適用行政程序法第131條規定公法上請求權之5年時效。

本說認為按權利之行使應有時效限制，不論私法或公法上權利皆然。對於具體之權利，如其所對應的法律已明定其時效期間者，自應從其規定；反之，若無明文規定，亦應視其權利之性質，類推適用相關之時效以規範之。機關刊登公報行為，因其後續將發生制裁之效果，對廠商而言，實屬一不利益的措施，不能任由機關長期怠忽行使，而使法律關係懸而未決。若放任機關長時間不行使，將影響法律秩序之安定性，基此，機關將不良廠商刊登公報的通知自應於一定期間內行使，始為合理。惟政府採購法並未就機關刊登公報之通知期間為規定，在立法者尚未明文規定行使期間的情況下，應以類推適用方法填補此項法律漏洞。基於機關刊登公報行為係屬公法上權利行使，故應類推適用行政程序法第131條規定，其時效為5年。

四、丁說：應視廠商情形所該當政府採購法第101條第1項的款別性質是否屬行政法上義務的違反，以決定該通知是否屬行政罰而有時效規定之適用。

此說認為行政罰是對違反行政法上義務行為所為不屬刑罰或懲戒罰之裁罰性不利處分，故必須行為人有行政法上義務，始有違反義務之問題。觀之採購法第 101條各款規定，有係違反契約義務內容者，例如第3款及第7款至第12款；有係因廠商已無履行義務能力者，例如第13款，均非屬行政法上義務的違反，機關依各該款事由通知廠商將刊登採購公報的行為，非屬行政罰，無時效規定之適用。至於第 1、2、4、5、6及14款部分，則依採購法規定及立法意旨可知其事由，係屬行政法上義務的違反，機關依各該款規定通知將刊登採購公報並予以停權的行為，又具有裁罰性，本質上應為行政罰，而有行政罰法第27條第1項規定時效之適用。

五、決議文

「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12 款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第 14 款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之 3年時效期間。」

結論

決議文從寬解釋，認為除第13款事由之外，其餘各款皆有「裁罰性不利處分」的內涵，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。至於第13款事由雖不屬「裁罰性不利處分」，但也不應認定無時效限制，且不是適用權利行使的5年時效，而是「類推適用」上開3年裁處權時效，所採取者為對廠商最有利的解釋結果。

綜合上述，機關依政府採購法第101條將廠商刊登採購公報，有3年時效限制，如果超過3年之後，廠商仍收到機關刊登採購公報的通知，則該通知係屬違法，廠商得依採購法第102條規定提出異議。至於3年時效期間的起算點，依據行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務的行為終了時起算。但行為結果發生在後者，自該結果發生時起算。