淺談土木工程法草案之競合及必要性     

房樹貴 技師

土木工程法草案業經立法委員連署提案，並經中央主管機關（暫定行政院公共工程委員會）函請各機關（構）及各專業技術團體等陳述意見，提及土木工程法草案與現行相關工程法規（如水利法、鐵路法及公路法等）有競合問題，故認尚無立法必要。茲就何謂「競合」及有無影響立法必要性，一抒己見，若有謬誤之錯，尚祈各先進指正。

所謂「競合」，可分為公法上之「法規競合」及私法上「權利競合」。法律為社會生活規範，但法條文有限，事實無窮，實無法以有限之法條，道盡無窮之社會事實，故為求立法周延，除使用不確定法律概念外，亦常發生同一事實符合數個規範之要件，學理上稱為「規範競合」。私法上「權利競合」有請求權與請求權之競合，如債務不履行之損害賠償與侵權行為的賠償請求權之競合；亦有請求權與形成權之競合，如民法第227條與第359條之競合。至於競合學說，則眾說紛紜，莫衷一是，此有「法條競合說」、「請求權自由競合說」、「請求權相互影響說」、「請求權規範競合說」、「全請求權規範競合說」等，此亦涉及民事訴訟之訴訟標的理論，究採傳統訴訟標的抑或新訴訟標的理論，皆影響是否同一事件，涉及有無一事不二訴之適用，然此非本文重點，不另贅述。茲就公法上之競合，論述如下：

刑法上有「想像競合」及「法條競合」（法規競合），前者規定於刑法第55條，為「一行為侵害數罪名」，行為人以單一行為，符合數罪名之構成要件，進而侵害數法益，因無法益之侵害即無犯罪。後者，係行為以單一行為，符合數罪名（數法規）之構成要件，侵害同一法益。一行為或數行為違反數行政法上義務時，亦可能發生法規競合之問題，亦即「法規單一性」問題，法規競合之問題，係在數個可能適用之法規中，何一法規應優先適用之問題，而與個案具體事實無關。當某一個法規之「內涵」與另一法規規定之「內涵」相同或可涵蓋，且如該二法規均予適用將失去法規特別規定之意義，或將造成不相同之不當重疊時，則發生法規競合之問題。法規競合之問題係存在於單一行為-如同一土木工程興建行為，而同時符合公路法與土木工程法之內涵規定，而產生優先順序如何決定之問題。

法規競合又可區分為「特別關係」（當某一規定所規範之事實，與另一普通規定所規範之事實，且其構成要件之實現，較另一規定需更具備其他構成要件，或係就另一規定附加某種要件，則存在特別關係）、「補充關係」（如某一規定僅於其他規定不適用時，始有其適用，則存在補充規定）、「吸收關係」（吸收乃指一具體事實使二個構成要件被實現，但所基於之事實並未有所「交集」，而產生二個構成要件該當性，此與法條競合或擇一關係發生時，只產生一個構成要件該當性不同。亦有認為某一規定，依其性質與含義，可吸納另一規定，因而應優先適用，如行使偽造文書吸收偽造文書、偽造貨幣吸收行使偽造貨幣、殺人吸收傷害。）例如：行政罰法之規定：（一）行政罰法與其他法律之適用關係為普通法：行政罰法乃為各種行政法律中有關行政罰裁處之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，故行政罰法與其他法律之適用關係自宜定位為行政罰裁處之普通法。例如：社會秩序維護法總則章中對於違反該法行為之責任、時效、管轄、裁處等有關事項已有特別規定，依行政罰法第一條但書規定，自應優先適用該法而無行政罰法之適用；其未有特別規定者，始有行政罰法之適用。（二）行政罰法與行政程序法之適用關係為特別法：行政罰法所規範的行政罰之裁處，性質上為行政處分之一種，有關行政罰裁處之行政程序及相關事項，除行政罰法第42條至第44條已有特別規定，應優先適用外，其未特別規定者，依行政程序法第3條第1項規定，自仍有行政程序法之適用。故行政罰法中有關行政罰裁處之行政程序規定，實為行政程序法之特別規定，應優先適用。 

土木工程法之立法重點在於增進人民生命、財產之基本權利保障

競合：行政罰法與社會秩序維護法及建築法、環境法規等均產生競合關係，而仍立法在案，顯見不得以法規競合阻擋土木工程法草案之立法，重點在於本法之立法有無增進人民生命、財產之基本權利保障？若有？應有立法迫切性。個人並認為，土木工程法草案與其他工程法規之適用關係，原則上為普通法，土木工程法草案乃為規範全生命週期之一般總則性規定，故於其他各該土木工程法規中如水利法之「水權」、公路法之「使用規範」等特別規定，自應優先適用各該法規之規定。不過於其他工程法規所未規定者，土木工程法則為特別規定，自應優先適用，因之，土木工程法草案第一條即規定：其他法規有特別規定者，從其規定。而非以建築法第一條立法例：「…本法未規定者，適用其他法律之規定。」，二者顯非相同。

基於下列原因，筆者認為土木工程法有其立法必要：

土木工程之重要性實不亞於建築物

　一、本於土木工程特徵，將散落各土木工程法規原則具體化，並擴大適用全生命週期：水利法、鐵路法及公路法等土木相關工程法規，僅係規範使用、管理面向，尚欠缺一定規模以上土木工程之許可制，或有謂土木工程之特質與建築工程特質不同，前者極多數皆屬國有，後者極多數皆屬私有，故前者不須經許可，後者才須許可控管，若以如此之思維，否定立法必要，實令人不敢苟同。蓋因，國土規劃本為行政計劃之一環，土木工程之興建固為事實行為，然完工後開放使用則為之行政處分行為（行政程序法第92條），橋梁、水庫及電廠工程之危害，實不亞於建築物危險產生之害。且縱然行政機關辦理相關土木工程經委託專業技術顧問機構設計，經許可制建立外部監督機制，亦可補足不足之處。否則，若依反對意見之邏輯，則台北101豈不亦不須經申領建築許可？

　二、綜合現行各種土木工程規定，制定土木技術規範：土木工程法草案，即規定須制定技術規範，值此莫拉克風災教訓，更有重新檢討必要，如200年防洪或300年防洪計劃？且可收事權統一之效，避免多頭馬車之害。

　三、橫向接繫現行各種土木工程法規規定，不致有重複之慮：土木工程法草案應屬現行土木工程法規之一環，其規定內容自應避免與其他水利法、公路法等已有之規定重複。

　四、補充現行法規之缺漏，以保障人民生命、財產安全：現行土木工程相關法規，並未就申請許可制，加以規範，造成路斷修路、橋斷修橋之現象，並未整體考量安全性，已如前述。因此，必須補其缺漏，以免歷史悲劇重演。

最後，現行土木工程法草案仍應考慮如何規範「審查制」？究係為「形式審查」或為「實質審查」？倘因許可後仍發生斷橋事件時，事後經司法單位究責時，究係由建管人員負責或設計專業技師負責，此皆涉及類如建築許可制之建管單位人員係負「刑法第213條公務員登載不實罪等」抑或由設計專業技師負「刑法第214條使公務員登載不實、第276條之業務過失致人於死罪等」，又，審查之密度如何，行政機關組織法人力問題，皆係應加面對，不容迴避之課題，尚有待工程界集思廣益，加以解決。 

參考文獻

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（2）、林大洋，「權利競合之法律適用」，司法周刊第1452期。

（3）、林錫堯，「行政罰法」，元照出版社，2006年9月。

（4）、陳志輝，「想像競合的釐清作用」，月旦法學教室第38期，p.24。

（5）、鄭逸哲，「擇一關係」與「吸收」之構成要件適用，月旦法學教室第55期，p.16。