中華民國九十八年三月七日

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評現行『異議與申訴制度』之空洞化

陳錦芳技師暨律師

我國政府採購法(以下簡稱採購法)，將政府採購分為招標、審標、決標、履約及驗收階段。而在招標、審標及決標階段，依採購法第74條及第75條規定，廠商認為機關違反法令，致損害其權利或利益者，得於法定期間內向機關提出異議，而廠商如對機關異議之處理結果不服，得依採購法第76條，於法定期間內向採購申訴審議委員會(以下簡稱申訴會)申訴。申訴會之審議判斷，依採購法第83條之規定，視同訴願決定。因此，如廠商對於申訴會之審議判斷不服，得依行政訴訟法之規定，向行政法院提起行政訴訟救濟之。上述之救濟途徑雖屬完備，但似未考慮廠商於程序上，所需花費之勞力、時間、費用，本文謹拋磚引玉，藉由案例之探討，以說明投標廠商之困擾，尚請各界指正。(異議申訴處理流程詳附圖一)

一、案例事實

某A機關依採購法第22條第1項第9款以限制性招標方式，辦理技術服務廠商之採購，該機關於招標文件中規定，本案投標廠商之資格為：「一般資格：凡政府登記合格之技師事務所或工程技術顧問公司，並具備得承攬本採購之合格證件，無不良記錄者（詳採購法第一百零三條規定）」。B廠商見此招標文件後，認為本案僅限技師事務所或技術顧問公司方得投標，似過於嚴苛，遂就廠商投標資格之疑義，依採購法第41條之規定，以書面向A機關請求釋疑。A機關書面答復B廠商：「本案因涉及經營管理、投資開發及工程方面之專業領域，須持有專業證照之技師方可勝任，故於投標廠商資格限定技師事務所與工程技術顧問公司。」

詎料，本案於資格審查時，僅有C技師事務所及D建築師事務所二家投標，而依招標文件之規定，D建築師事務所，並非技師事務所或工程技術顧問公司，因此應被認定為不合格廠商，由C技師事務所續行後續之招標程序。但因A機關曾口頭向D建築師事務所表示渠可參加投標，故該日開標以投標須知公告事項疏漏為由而廢標。C技師事務所不服，遂依採購法第75條，向A機關提出異議，卻遭駁回。

以下謹探討C技師事務所，提出申訴時，所面臨之問題。

二、本件之問題點分析

1. 採購法採「先異議後申訴」之制度，似未能快速解決爭議，建議廢除異議制度

就本案遭A機關廢標，C技師事務所之救濟途徑為先向A機關異議，如對A機關之異議處理結果不服，才向A機關所屬之申訴會申訴，如不服申訴會之審議判斷，再向行政法院提起行政訴訟。此制度之目的，在於藉由異議，使機關可重新評估其招標決定之合法性。但在招標實務上，投標廠商如對招標機關之招標處理不服，多會於現場口頭即提出異議，此時如招標機關認為廠商異議有理，即應變更其決定；若招標機關不變更決定，幾乎難以期待廠商提出書面異議後，招標機關即會變更決定，故廠商之書面異議多被駁回。縱使廠商再提申訴有理，申訴會也只撤銷機關之異議處理結果，並不針對採購作出任何適法性決定，因此仍由招標機關重新針對廠商的異議作處理。換言之，縱使廠商有理，但冗長救濟程序，所獲得的只是廢標或可能該採購案早已履約完成，而廠商還要承擔與招標機關決裂的結果。再者，類似本件之情形，C技師事務所，恐會認為該申訴會與A機關均隸屬於同一縣市政府，有球員兼裁判之嫌疑，故而放棄申訴。因此本文認為，宜廢除異議制度，並統一將申訴，由工程會之申訴會管轄，直接縮短廠商之救濟途徑。

2.廠商應得於申訴時，一併請求準備投標、異議及申訴之費用

在本案例中，如C技師事務所提出申訴，申訴會之審議判斷指明原採購行為違反法令者，該事務所可依採購法第85條第3項之規定，向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。但此制度之問題，在於當A機關辦理採購有違反法令之情形，C技師事務所提出申訴，申訴會只撤銷A機關之異議處理結果，卻不能一併命A機關負擔C技師事務所準備投標、異議及申訴所支出之費用，致C技師事務所縱然於申訴有理，竟必須另行向A機關請求上述費用，且如A機關拒不給付廠商上述費用，須再向行政法院提起給付訴訟。如此的制度設計，完全未考慮廠商在程序上的所需花費的勞力、時間、費用。

而現行法院實務見解，對於廠商可以請求費用之範圍，亦採相當嚴格之看法。依臺北高等行政法院94年度訴字第1165號判決：「政府採購法第85條第3項既規定請求償付其準備投標、異議及申訴「所支出之必要費用」，自以已支出者為限。而且此項請求償付費必要費用之規定，為一般損害賠償以賠償義務人有故意或過失為要件之例外，依「例外規定解釋從嚴」原則，亦應解為該規定之「所支出」之必要費用，係指實際已支出之必要費用。」；臺北高等行政法院96年度簡字第688號判決：「政府採購法第85條第3項規定，審議判斷指明原採購行為違反法令者，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，惟法律並未規定何謂必要費用。上開規定之立法說明謂：「第三項明定申訴經認定招標機關有違失情事，而其無法改正時，廠商得向其為金錢求償之範圍。此係參照政府採購協定第二十條關於申訴程序應有就廠商所受損失或損害予以償付之機制，並得將償付限定於準備投標或申訴之成本之規定訂定。」按政府採購法第1條之立法理由謂「本法所稱採購，其名稱及內涵，乃參酌世界貿易組織之1994年政府採購協定」。足見，我國政府採購法係以 WTO之政府採購協定為藍本制定，第85條第3項規定之立法說明，亦表明係根據政府採購協定之機制，並得將償付限定於準備投標或申訴之成本，其原文為which may be limited to costs for tenderpreparation or protest，不論立法說明中翻譯為成本，或條文用語所指之必要費，解釋上均應以直接且必要者為限。」

換言之，縱C技師事務所申訴有理，可向A機關求償的範圍，限於因準備投標、異議及申訴，實際已支出直接且必要之費用為限。因此就C技師事務所所支出之人員薪資，法院實務見解認為本為C技師事務所平常營運之費用，因此必須證明C技師事務所之人員，有因投標該案支出加班費，另外如投標聘有專案顧問，亦必須證明已支出顧問費用等，因此結果，可能是C技師事務所於申訴有理後，另行再向A機關求償，而A機關卻拒不給付，因此只能向行政法院再提起給付訴訟。然而，最後可能只請求到當初向申訴會所繳納的申訴費用3萬元以及相當有限的出席費，顯然無法彌補廠商因此所受之損害，簡直『得不償失』。

故本文建議：採購法應該修正，使廠商得於申訴時一併向招標機關求償，且求償之範圍應予放寬，較為合理。