籲請技師懲戒增訂「集中處理原則」

-我看最高行政法院112年度上字第785號行政判決

陳錦芳 技師暨律師

技師於執業過程中若涉違反技師法規定，依法得由主管機關報請技師懲戒委員會（以下簡稱技懲會）予以懲戒處分。然而，當同一技師於不同行政機關分別移送之懲戒程序中，涉及相類似或連續的違法事實時，技懲會是否有義務合併審理？亦即技師懲戒程序中，是否應類推適用公務員懲戒體系所發展出的「違失行為一體性原則」。本文擬就最高行政法院112年度上字第785號判決，探討技師懲戒程序是否應集中處理違失事實、避免懲戒重疊，尚祈各界先進不吝指正。

案例事實

A技師B土木技師事務所負責人，因涉於六件勞務採購案中容許他人借用其事務所名義投標，涉嫌違反技師法第19條第1項第1款之禁止行為，先後經C機關（104年10月19日）與D機關（104年10月21日）分別函報行政院公共工程委員會技師懲戒委員會。技懲會遂於107年1月25日對上述兩案分別作成懲戒處分，裁處A技師停止業務一年及三個月，經覆審程序後，分別改為停止業務十個月及二個月。A技師不服，主張上述違失事實本為一連貫行為，應合併審理，不宜分別裁罰，否則有重複處分與裁量失衡之虞，遂依法提起行政訴訟。

臺北高等行政法院認為，技懲會應援用「違失行為一體性原則」，將所有違失集中審查評價，始符合法律比例原則及職業倫理懲戒制度之本旨，據此撤銷兩案懲戒處分中對A技師不利部分。但最高行政法院不採原審見解，認為該原則未具強制性，技師法亦無明文規範，遂於112年判決中廢棄原判決，發回臺北高等行政法院更審。

本件爭點分析

1.  「違失行為一體性原則」僅為公務員懲戒實體法理不具強制性，技師懲戒機關應將查處之數個違失行為合併集中於單一程序進行整體評價需有法規明定

最高行政法院認為：「按公務員懲戒實體法之法理上，固有所謂「違失行為一體性」原則，乃就司法懲戒機關在同一懲戒程序中受理移送機關所移送同一公務員之數個違反義務之行為，認應構成一個整體違失行為，就其違反義務之全部情狀予以整體觀察評價，作成一個應為懲戒或不受懲戒處分。至於此懲戒制度之實體法理，在程序法上是否足認懲戒主管機關即應將移送機關依相關具體證據所漸次察知，而以先後不同移送程序所移送同一受懲戒人所涉數個違反義務行為，均應合併於單一懲戒程序中，作成合一之懲戒處分，以資實現上述實體法理，已涉及懲戒程序上如何安排之妥適性考量，在法無明文規範下，尚難認此為程序法上已具強制性並足以影響懲戒實體決定適法性之規範要求。」

所謂「違失行為一體性原則」，源自公務員懲戒法院長年實務運作經驗，指若同一人被認定有數個違失事實，且屬同一時期、同一性質之行為，應由懲戒機關於單一程序中集中審查整體評價，而非分割為數個處分加總懲處，避免處罰加重、影響當事人基本權利。該原則核心目的在於防止懲戒過度與不均，回歸懲戒制度「補救性與教育性」功能，透過整體評價適度懲處行為人失當作為，避免技術性程序切割導致懲罰積累效應。

最高行政法院亦於多件公務員懲戒判例中援用此一原則，作為判斷懲戒裁量是否合法之基準之一。惟須注意的是，該原則長期以來係屬「懲戒實體法理」，並未立法明文規定，亦未於程序法上明訂「須集中處理」，是否適用於技師懲戒體系，仍有討論空間。

2. 現行技師懲戒相關法規並未訂有技師懲戒機關應將之合併集中於單一程序進行整體評價，作成一個懲戒處分之程序規範

最高行政法院認為：「而徵諸現行技師懲戒相關法規（如：技師法、「技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則」），對於同一技師經不同機關所報請查處之數個違失行為，並未訂有技師懲戒機關應將之合併集中於單一程序進行整體評價，作成一個懲戒處分之程序規範。原審未詳究公務員懲戒違失行為一體性原則內涵，逕以技師懲戒與公務員懲戒之性質類似，應有公務員懲戒「違失行為一體性」原則之適用，認技懲會與覆審會未適用違失行為一體性原則，將B機關與C機關分別移送查處A技師所涉系爭6件採購案違法事實，集中於一懲戒程序中進行整體評價，以決定懲戒措施，卻以移送機關不同為割裂處理，分別予以停業處分，核有未完整評價事實據以裁量正確法律效果之裁量瑕疵為由，判決撤銷不利於A技師部分之系爭懲戒處分及系爭覆審決議，自有判決適用法規不當之違法。」

最高行政法院於判決中指出，公務員懲戒法體系下之違失行為一體性原則，係基於該制度之特殊設計與程序安排所發展出之實體評價模式；是否得類推適用於其他專業懲戒機制，應視該制度本身之法律明文與制度結構而定。技師懲戒程序與公務員懲戒程序設計不同，雖性質均屬「懲戒罰」，制度上並非設計為集中處理。若貿然要求援用一體性原則，有牴觸現行制度設計與操作實務之虞。儘管最高行政法院在本案中否認違失行為一體性原則為技懲會處分合法性之判準，但技懲會於審議案件時，若確知同一技師涉及多案違失事實，且性質、時間與手段具關聯性，似仍可依技師法第40條「視情節輕重」裁量懲處幅度，減輕處分以回應實體公平。

本文認為，因技師懲戒不同於一般行政罰，處分結果可能影響技師全部業務資格，甚至連帶波及公司投標能力與既有履約案件。為避免因程序割裂導致重複處罰、處分失衡，進而損及技師之基本工作權，建請工程會應將技師懲戒法規納入集中處理原則，以維護技師權益。