未辦理環境影響評估前，可以開發嗎?

我看最高行政法院111年度台上字第684號判決

陳錦芳　技師暨律師

廠商在辦理開發案的過程中，有時可能會遭到鄰近居民、或是環保團體，向目的事業主管機關質疑，沒有辦理環評為何可以開發？此時目的事業主管機關，必須命廠商停止開發行為先辦理環評嗎?本文擬以最高行政法院111年度台上字第684號判決分析之，尚祈各位先進不吝指正。

案例事實

A公司於民國90年間，申請一般事業廢棄物乙級廢棄物處理機構之設置許可，經B縣政府於91年間同意。但因開發行為位於山坡地，且整體開發面積合計已逾2公頃，依法應進行環評，開發單位即A公司申請許可開發行為時，未檢具環境影響說明書送B縣政府審查，B縣政府亦未依相關規定命A公司實施環評，即同意其設置文件（含變更）申請及核備興辦事業計畫書，並於109年12月31日同意A公司試運轉計畫之申請。

當地居民遂於110年3月2日，以公民告知書敘明系爭處理機構開發面積逾2公頃，依規定應實施環評，請求B縣府命開發單位實施環評送審查，未完成審查前，不得試運轉及實施後續開發行為，遭B縣府拒絕，當地居民遂以B縣府怠於執行職務行為，依環評法第23條第8、9項規定：「(第八項)開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。(第九項)主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」訴請法院判決，B縣府應作成命A公司停止實施系爭處理機構開發行為之行政處分，台中高等行政法院判決當地居民勝訴；A公司不服向最高行政法院提起上訴，最高行政法院判決A公司及B縣府敗訴確定。

爭點分析

1.     開發單位在開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環評審查，該項審查程序是否落實踐行？以及主管機關是否確實監督把關，攸關開發行為對於環境、當地人民所可能產生危害評估之正確性，以及風險降低之可能性，當地居民就此審查程序之踐行具有法律上利害關係

最高行政法院認為：「我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關。是以，開發單位在開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環評審查，該項審查程序是否落實踐行，以及主管機關是否確實監督把關，攸關開發行為對於環境及當地人民，所可能產生危害評估之正確性，以及風險降低之可能性，當地居民就此審查程序之踐行（含主管機關是否監督），當然具有法律上利害關係。」

本件A公司之開發行為是申請設置乙級廢棄物處理機構，當地居民認為，此開發行為之規模依環評法規定，必須先辦理環評，而依環評法第14條規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」因此未環評前，A公司不得試運轉及實施後續開發行為。最高行政法院在此判決中明確表示，既然環評的目的，是事前預防開發行為對環境所造成的不良影響，而因開發案對鄰近居民之影響深遠，從而，未辦理環評，應認當地居民受有權利或法律上利益之損害。此判決強調環評的重要性，並保障居民在開發行為中在面臨可能的環境危害時的法律地位，以上見解，值得贊同。

2.     開發面積之認定及應否實施環評等項，除審酌相關申請書或計畫書外，應實質審查開發現況各項設施就系爭處理機構營運之目的用途、功能性，以為認定開發行為所涉面積範圍

最高行政法院認為：「A公司93年8月興辦事業計畫書、93年12月變更申請書及94年4月試運轉計畫書之內容，可見系爭聯外道路應屬系爭處理機構之必要設施，其所坐落之5筆土地面積1,992平方公尺，應列入系爭開發案之範圍；而系爭水泥建物及周遭土地部分，明確記載於A公司之申請同意設置文件，實際上復為A公司營運使用所必要，亦屬系爭處理機構之必要設施，其面積447.94平方公尺亦應計入申請開發範圍。因此，系爭處理機構之開發行為位於山坡地，其掩埋場面積17,958平方公尺，加計聯外道路1,992平方公尺及系爭水泥建物及周遭土地447.94平方公尺，共計20,397.94平方公尺，已逾環評認定標準第28條第1項第3款第2目所規定申請開發位於山坡地面積達2公頃以上，自應辦理環評之規定，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符。原判決據以論明系爭處理機構開發面積之認定及應否實施環評等項，除審酌A公司所提之相關申請書或計畫書外，自應實質審查開發現況各項設施就系爭處理機構營運之目的用途、功能性，以為認定A公司之開發行為所涉面積範圍。」

本件因開發行為位於山坡地，依當時的規定，超過2公頃就必須環評，A公司遂主張依其所送的興辦事業計畫書，開發行為所占面積僅有1.7958公頃，因此依法無須辦理環評。但法院認為，除審酌A公司所提之相關申請書或計畫書外，應實質審查開發現況各項設施，就系爭處理機構營運之目的用途、功能性，以認定開發行為所涉面積範圍，而本件開發行為總計20,397.94平方公尺已達2公頃，自應辦理環評，依此見解，未來開發單位若為避免辦理環評而減少開發案之申請面積，恐非有效作法。

3.     開發單位違反環評法相關命令而主管機關疏於執行時，並無明文限制受害人民提出公民告知書之期間，為落實環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，解釋上倘開發單位違反環評法規而主管機關疏於執行，仍持續中，受害人民即得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關

最高行政法院認為：「A公司主張系爭處理機構於91年間即獲同意設置、94年間完成試運轉，當地居民遲於110年3月2日始依環評法第23條第8項規定提出公民告知書，欲行使其公民異議之公法上請求權，縱以現行行政程序法第131條規定將人民之公法上請求權時效延長為10年，當地居民提出本件請求仍罹於請求權時效；原判決就此全未予調查或闡明，有不適用行政程序法第131條規定及未盡闡明義務之違背法令云云。惟查，依前揭環評法第23條第8、9項規定，開發單位違反環評法或依該法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關；主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民即得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。準此，開發單位違反環評法或依該法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，上揭規定，並無明文限制受害人民提出公民告知書之期間，為落實環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之立法目的，解釋上倘開發單位違反上述環評法規而主管機關疏於執行，仍持續中，受害人民即得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」

 A公司主張，開發案已於91年同意設置，當地居民於110年3月2日才依環評法規定提出公民告知書，已超過行政程序法第131條所規定10年時效。但法院認為，環評法第23條第8、9項並未限制人民提出公民告知書的期間，因此為落實環評法達成環境保護之立法目的，如果開發單位違反環評法規而主管機關疏於執行，仍持續中，受害人民即得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關，此時主管機關不命開發單位辦理環境影響評估，人民就可以提起訴訟請求主管機關要求開發單位辦理。但此項當地居民得無限期救濟之見解，恐將致使開發案之許可無法確認有效，筆者認為是否合宜？有待商榷。