衰退的火車頭工業（營造業）應突破困境

中華民國土木技師公會全國聯合會暨台灣省土木技師公會

施義芳 理事長

營造業肩負基礎建設與公共工程之重大任務，並與人民生活及國家經濟發展息息相關，營造工程品質更直接影響國人生命財產安全，因此，有火車頭工業之稱，但火車頭正逐漸衰退没落。

目前營造業所產生的問題層出不窮，筆者檢視目前營造業現況，特別是針對營造業勞力短缺、契約爭議、成本提高及教育結構等情況作為探討，希尋找營造業真正問題所在，有助於政府重新審視或修訂法令，提出具體建議，以解決目前迫切的問題，使營造業的明天會更好！

一、 勞動力短缺

  營造業勞工所處的工作環境既辛苦又危險，他們的工作都是重體力勞動且容易有職業傷害，例如鋼筋、模版、混凝土、基礎、預鑄、鋼構、帷幕及裝修等工作。再加上所受保障又很少，相對地造成投入產業的勞工意願低，勞力短缺的情況也就更加嚴重。

檢視營造業勞動力分佈的年齡層（18~60歲），在近年來，因少子化及高齡化雙重衝擊下，年齡結構顯示營造業就業者呈現老化現象。加上高等教育普及化，造成年青人不願投入基層勞動力。再從經濟日報104年1月21日報導，2016年起台灣15~64歲工作人口將以每年平均18萬人的速度萎縮。由此可預見，未來勞動力短缺的情形將會更加惡化。

二、 契約爭議

營造業常因相關法規或合約規定不明確而衍生爭議，牽涉層面也非常廣泛，一般常見，如專門技術解說與工程規範。政府機關的防弊心態，造成合約僵化及不平等的要求，而營造業為取得工程以維持生計，常得接受不合理的合約，對於契約執行上，無法站在公平、互信、互惠立場，若遇有爭議發生事件，營造業只有訴諸仲裁或訴訟以求合理裁判，但爭訟過程曠日費時，其耗費成本也甚為龐大，此為營造業困境之一。

三、 成本提高

因國人生活及物質條件的改善，加上產業環境不具吸引力。工地粗重的工作常找不到工人，若再惡性循環下去，將造成勞動成本的大幅增加。筆者甚至認為模板工恐有1天5,000元工資的天價，再因招標多採最底價，在低價取得後，加上原物料上漲因素，造成利潤扁平化，進而影響營造業生存。

四、 教育結構

營造業勞工群大都是臨時工，雇主不會給予適當的教育訓練。過去都是師徒傳授施工經驗，僅能依賴師父的經驗傳承，然而在工程多層分包後，以及人員流動性高與高比例自雇工作者的因素下，營造現場的施工經驗是不容易累積的。

另外，教育體系未能配合營造市場的需求，且學校所學未能應用於實務工作。教改20年來僅求量的增加、並輕忽技職教育，造成目前有160多所大學。人人可讀大學，但產業鏈中的技職系統卻逐漸隕歿。再從營造勞動力市場觀之，即可證明人人讀大學是項嚴重錯誤的政策。

五、 無法引進外籍勞工

國內自1989年開放外籍勞工後，至今已超過10年。目前外勞開放項目，主要為重大公共工程之營造業、製造業及社福三類。根據中華民統計資訊網顯示2014年外籍勞工人數為551,596人，製造業316,40人，社福（看護及家庭幫傭）220,011人，營造業4,860人，營造業僅佔0.9％ ，不到一成比率。此外，營造業外籍勞工僅限重大工程，且限量配額，造成佔大多數的中小型營造業，無法引進外勞。

同時，就業服務法第41條限制：「聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會」。綜上，營造業外勞有限量及限制，而國內勞工也無高意願投入，試想營造業還能撐多久？

六、 職業尊嚴

社會大眾的觀感都認為營造業屬於較低層次的工作，不如服務業、製造業、電子業及金融業工作來得體面。再加上年青人怕3K（骯髒、危險、辛苦）行業，故營造業淪為一個老化、斷層的職業。

德國人大都讀技術學校，少數人讀大學，而德國卻是個很有競爭力的國家。職業不分貴賤，政府應建立勞動者職業尊嚴，天生我才必有用，一技之長終生受用不盡，應導入尊嚴勞動的觀念。

藉由上述問題的探討，臚列以下相關建議，作為政府未來政策方向的擬定，更盼改善營造業之現況。

一、 開放外勞

目前營造業僅限公共工程能申請外勞，因此，政府應開放外勞人數，以解決營造業當前面臨的經營困境，包括人力短缺、招募困難，以及從業人員年齡過高等問題。除公共工程開放外，大型民間工程也能開放申請外勞，以因應目前勞力缺口。

二、 技職教育與專門人才的培育

由於技職學校的升格改制，致高職學生也以升學為導向，造成學用嚴重落差。因此，活化技職教育，並結合產業市場需求，改善目前技職教育體系及參考先進國家的作法，提升技職學生的競爭力，才能培育國家所需專業技術人才。

同時，政府機關應建立專門技術人才的培育計畫，例如設立營造業產業職前訓練中心，依營造業所需核心技術轉化為專業課程，如模板、鋼筋、鋼構、粉刷、木工等，讓受訓後學生即有工作，以改善社會大眾對工地工作的觀感，建立職業尊嚴。

三、 限制營造業家數

依據行政院主計處統計資料，截至103年6月綜合營造業甲、乙、丙等合計有約10,108家，專業營造業380家，土木包工業6,499家，總計16,987家。而104年度政府重大公共建設預算經行政院103年8月21日第3412次院會通過，共核列208項計畫、1,907.191億。

目前有1萬6仟多家在搶食這塊市場，競爭激烈，獲利微薄，施工品質甚為堪慮。因此，家數過多是目前營造業經營上很大的困境，在不景氣時更顯出家數過多的嚴重性，政府單位應規劃營造業家數合理化，以穩定社會及平衡產業發展。

四、 前進國際市場

為擺脫景氣蕭條與經濟萎縮之情形，台灣營造業必須開拓國際市場。我國已加入世界貿易組織(WTO)，並成為政府採購協定(GPA)第41個簽署國，市場將與會員國在公平對等下逐步開放。政府如何協助及輔導營造產業進軍國際營建市場？以目前台灣營造業的體質，如何接受考驗從而脫胎換骨，將是很大的考驗，這些都須政府與業界雙方的共同努力與合作才能竟其功。

當然，營造業本身也應思考未來的發展方向，充實自我實力，接受新技術與新知識，建立專業職能，開拓業務範圍，建全人力配置，加強電腦軟體、網際網路及新科技的應用，強化職業尊嚴，營造業才能永續經營。