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技師報於85年11月18日土木日創刊
新聞局出版事業登記證局版省報字第48號


中華民國九十九年元月九日

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總  主 筆:張長海
本期主筆:張長海
執行編撰:李惠華
文字記者:許素梅

再論蘇花高興建議題之公共建設決策

   前言

蘇花高速公路是民國 79年交通部所通過之「全島高速公路網」的子計劃之一。蘇花高的興建與否,在台灣民間存在巨大的爭議,即使在政府部門,各相關單位之間的意見也相當分歧。百里喉之爭剛結束,選舉前無黨籍花蓮縣長候選人傅崐萁掃街拜票,傅傅崐萁強調支持他一票,就等於支持興建蘇花高一票。姑且不論是否因為民眾支持興建蘇花高或其它因素而投給他這一票,但是,至少投給他的縣民應該不會反對蘇花高興建,筆者曾於本報第596期發表「從蘇花高興建爭議,談公共建設決策」一文指出:「蘇花高是否興建之高度敏感問題,於科學決策之同時,似也應兼顧民意之走向」,這是深化台灣民主的一種表現,但並不意味筆者就主張應該興建蘇花高,而是應該兼顧分配正義(Distributive justice)(或稱公平正義)及民意問題。

由於蘇花高通過17個生態、文化、地質的「環境敏感區位」,會對環境造成相當程度之環境衝擊,媒體中常將蘇花高的爭議定位為開發與環保之間的角力,這樣的描述太過於簡化問題,因為蘇花高爭議的焦點並非只是環境衝擊議題而已,還包含改善現有台九蘇花公路的安全、滿足東西部走廊的快速需求、產業運輸需求、發展觀光需要等,甚至防災維生道路、國防安全及社會公平性等議題。不少花東民意訴求基於資源分配公平性,要求一條平安回家之路,此種僅是卑微訴求而已,若辦不到,只讓花蓮人經常自嘲為「次等公民」而已。人權價值1與環境價值,都是一種普世價值,並不是環境與人權二分法取捨之問題。切勿淪為意識形態的「政治議題」,這樣反而容易成為情緒性的二元對立,無法深入瞭解問題之關鍵。希望再次藉由本文拋磚引玉,以釐清事情真相。

二、   過去技術官僚決策之問題與公平正義概念

過去數十年我國經濟快速發展,但是整個政經中心還是集中在北部地區,此種技術官僚決策為:「重本島輕離島」、「重北輕南」、「重西輕東」、「重城市輕鄉村」的決策思維,為造成貧富差距擴大因素之一,使得年平均所得以北部比中南部平均水準高;西部比東部高;都會區又比農業縣市高的現象,進而引發區域公平性問題之討論。上述差異包含人口結構差異、家庭所得之區域差異、就業機會之區域差異、基礎公共設施之區域差異、教育資源區域分配差異等,惟此種差異也與經建會所擬定之國土空間發展策略計畫,有極為密切關係。

就社會公平性而言,近代最偉大的政治哲學家、前哈佛大學教授John Rawls(約翰.羅斯)在一九五八年起發表了一系列文章,直至一九七一年出版其專書正義論(A Theory of Justice),對於何謂「公平正義」提出了一套系統性的理論,羅教授認為:公平是正義的基礎,正義不外乎公平。羅斯教授認為即使大餅縮小,如果最窮的人可分到比以前更多的餅,則這是正義的分配,也是公平的分配。因此,在制訂公共政策時,應該以設法提高社會上最不好的那群人之福利為目標,此見解即是極大化弱勢論(Maximin principle)。在成本效益分析時可利用加權效益(Weighting benefits)來考量分配效果,例如窮人分配比較高之權重,富有的人配比較低之權重。

公共建設決策之公平分配,強調政府政策之公平性,可區域分配角度來探討,減少空間公平或縮短生活水準差距,這也是各國區域發展政策之主要目標。所謂空間之公平應包含區域產出、區域所得、就業機會、公共基礎設施及最低環境品質之平等,更包含個人及弱勢團體,決定其周遭自然及人為環境、文化及其它因素影響他們福利之權利,因此,公平之考量應同時兼顧生活水準之公平及個人與團體機會之公平。

三、   現有台九線及蘇花高經濟效益分析之問題

由於現有臺9省道蘇花公路路形蜿蜒,多急彎和陡坡,根據公路總局資料顯示,從1994年至2006年蘇花公路中斷84次,屢屢造成用路人傷亡;2001年至2006年蘇澳至花蓮市北郊路段發生死亡交通事故133件、142人死亡,38人受傷,蘇花公路的死亡率、肇事率分別為西部高速公路的13倍、16倍,安全等級列為F級,顯然蘇花公路是一條並不安全的道路,也引發生命價值之討論。且現有路況未達五級山嶺區道路標準,急彎道及潛在肇事路段就高達20處,目前設計速率僅30KPH,部分路段僅15KPH,若要改善現有路況將行車速率提升至60KPH,其經費可能高達800億,這不是一個小小數目。

國工局指出,956月北宜高速公路通車後,也吸引更多車流前往花東地區,已更加重目前已逐段擁擠的蘇花公路交通負擔。故實有需要從鐵、公路系統兩層面同時提高容量、速度與品質,才能滿足民眾全天候安全、便捷的基本交通需求。

前述若從需求之角度看蘇花高興建問題,必須進行事前可行性研究,國道新建工程局於91年委託顧問公司對蘇花高所作的經濟成本效益評估報告,曾引起學界一片批評,因為學者之批評是對事批評。該報告所臚列的效益項目包括「運輸效益」、「觀光效益」、「地方經濟效益」、「土地增值效益」與「產業東移效益」等共計六項,若僅計「運輸效益」與「建設營運總成本」,其益本比為1.76,若加計「觀光之效益」,則益本比為2.32,此6者中,「觀光效益」、「地方經濟效益」與「產業東移效益」都應屬於經濟影響分析的項目,而非效益項目,將此三項視為效益,有高估效益之嫌,其次,其評估方法也有重複計算與故意誇大之嫌,例如其於評估地方經濟效益時,將施工期間員工的日常消費亦計算為經濟效益,施工期間員工消費僅能視為對地方經濟的影響,不能視為效益。學者表示:該評估報告不但不符成本效益分析專業水準,而且有違成本效益分析師倫理,因為其故意誇大效益與縮小成本之問題。另依我國預算法第34條規定,交通部並從未提出替代方案之經濟效益評估。

此外,學者也指出,成本效益分析除了評估計畫的內部成本與效益,也應該評估外部成本與外部效益,主要的外部成本就是環境污染損害成本,雖然環境影響是蘇花高很重要的衝擊,但受到的考量卻非常不足,也沒有考量到此公路以及未來後續的花東高速公路,可能帶來的車潮與人潮對東部縱谷的景觀與資源的負面影響,最嚴重的是高速公路將是一條長龍切割狹窄的花東縱谷,造成地形與視覺阻隔,同時也沒有考量到長隧道發生重大車禍的風險。

四、蘇花高是一個高難度決策之公共議題

現有台九公路受地形、地質條件限制,公路總局雖經歷年來持續投資改善,仍難以有效提升其行車條件,如採原線拓寬並將小彎道截彎取直,除施工期間需長期交通管制外,大幅開挖邊坡對環境及景觀破壞甚大,也無法徹底解決颱風或大雨期間之坍方問題,且耗資不貲,因此,有人主張兩者既然皆對於環境會有衝擊,是否應該取其輕。前行政院劉兆玄院長,曾主張以蘇花高部分路段取代蘇花替最瓶頸路段,有人提出這只是一個偷跑之政策而已,最後也遭受到環保人士反對而停止。

蘇花高經常被媒體定位為主張經濟發展人士與環境保護人士之角力[i],因此,很多民眾都聚焦在此議題上,但是,主張興建者也不能等同於反環保,事實上蘇花高是一個高度敏感之公共決策議題,並不全然是環保議題,也不全然是政治議題不宜讓有心人士假借環保議題進行政治操弄,而應回歸理性及專業評估去進行公共決策,雖也有人主張環保應墊基在相對價值而不是絕對之價值,因為環保未必與永續劃上等號,例如蘇花高是相對比較節能減碳的計畫至少可節省旅行時間[ii],也是比較安全之維生系統路線。另,也有人主張蘇花高是環境保護與社會公義兩者之間的橋梁,不過,主政者承受民意代表、利益團體極大的壓力,遲遲不敢興建,但對於近千億的公共工程,其預算完全來自於全體納稅人的稅收,主政者對於公共資源的運用應很理性進行公共決策。無論是改善現有蘇花公路(指蘇花替)或興建蘇花高,都應該朝向生態公路(或稱綠色運輸道路)方式設計。

五、結語

蘇化高總長約86公里,預算962億的交通建設投資,共有11座隧道(總長40公里),橋梁總長約37公里,橋梁及隧道占全線90%,其餘為路堤或路塹約9公里,已成為台灣未來國土規劃方向的重要指標,東部永續發展、優質生活的願景,這條高速公路究竟能不能為當地帶來福利?促進花東產業經濟及觀光發展的開始?亦或是一場環境噩夢的開始?這爭議許久的問題,在在考驗決策者之智慧。台灣前山後山固然有發展失衡的現象,然而有關東部後山的發展,除了令人擔心的蘇花高規劃路線,依我國預算法第34條規定,交通部先前從未提出替代方案之經濟效益評估。目前公路總局雖規劃之「替代方案」[iii]?其可行性如何?如何做客觀及專業評估?提供決策者參考,也是應該正式之問題。

過去受限於顧問公司成本效益分析、經費不足及評估技術尚待提昇外,對於本文所討論決策時,所應考量之各種面向,是一個極為複雜之政經互動過程,政治也應該很理性去討論,並以兼顧經濟發展、環境保護及公平正義3個構面加以整體考量,筆者此處建議重新進行專業之成本效益評估、界定成本及效益項目,避免移轉性支付及重複計算問題,以及採用合理非市場價值評估方法,這也包含改善現有蘇高公路之成本效益分析,對於評估對象區分使用者及非使用者。此外,屬於外部性之無形成本及無形效益評估方法,例如環境生態及景觀成本,改善交通以後減少傷亡之生命價值評估,也必須真正量化及貨幣化,並針對不同社群引入適當權重以兼顧公平性問題(就是民意考量),作為蘇花高興建決策之參考。

 

現有台九線緊鄰太平洋,路型蜿蜒曲折,常有落石及交通意外發生

參考文獻

1.      楊晴惠,考慮區域分配公平性之投資計畫評估,國立成功大學都市計畫研究所碩士論文,19971月。

2.      Rawls, John,1971,A theory of Justice ,Cambridge,Mass.:Harvard University Press.

3.      環境資訊中心網站:http://e-info.org.tw/

4.      國工局網站:http://www.taneeb.gov.tw/

5.      公路總局網站:http://www.thb.gov.tw/

6.      生態台灣第六期,生態台灣網站:http://ecology.org.tw/

 

註解:

1 雖有人認為難道生命比環保重要?筆者暫不用生命價值,有人會說過於嚴重,採用人權價值應可為大家接受。部分主張環保人士認為讓花東永續發展,所保護之客體是自然環境,人只是衡量其中的一個子項,總體之福祉應是超越個體悲劇,這對花東人而言也是一種人權。

2 主張環境保護人士有一部分人從環境經濟學角度主張,開發造成之環境成本應該計入成本效益分析之成本項內,主張開發者,認為開發所帶來地區繁榮發展、觀光效益等均應計入效益項目內。

3假如從台北至花蓮,行駛蘇花高與行駛台九線相比,沒有誘發新增車流,進而造成環境外部成本(如空氣污染、噪音)增加。

4公路總局目前研擬蘇花替有幾個概念性的構想,包括現有蘇花公路沿線改善,另闢路廊興建短隧道或長隧道,隧道可能是單孔,也可能是雙孔,有不同方案組合,並將會辦理公聽會尋求最大共識,以及環評過程,規劃於101年動工。

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