再論蘇花高興建議題之公共建設決策

一、   前言

蘇花高速公路是民國 79年交通部所通過之「全島高速公路網」的子計劃之一。蘇花高的興建與否，在台灣民間存在巨大的爭議，即使在政府部門，各相關單位之間的意見也相當分歧。百里喉之爭剛結束，選舉前無黨籍花蓮縣長候選人傅崐萁掃街拜票，傅傅崐萁強調支持他一票，就等於支持興建蘇花高一票。姑且不論是否因為民眾支持興建蘇花高或其它因素而投給他這一票，但是，至少投給他的縣民應該不會反對蘇花高興建，筆者曾於本報第596期發表「從蘇花高興建爭議，談公共建設決策」一文指出：「蘇花高是否興建之高度敏感問題，於科學決策之同時，似也應兼顧民意之走向」，這是深化台灣民主的一種表現，但並不意味筆者就主張應該興建蘇花高，而是應該兼顧分配正義(Distributive justice)（或稱公平正義）及民意問題。

由於蘇花高通過17個生態、文化、地質的「環境敏感區位」，會對環境造成相當程度之環境衝擊，媒體中常將蘇花高的爭議定位為開發與環保之間的角力，這樣的描述太過於簡化問題，因為蘇花高爭議的焦點並非只是環境衝擊議題而已，還包含改善現有台九蘇花公路的安全、滿足東西部走廊的快速需求、產業運輸需求、發展觀光需要等，甚至防災維生道路、國防安全及社會公平性等議題。不少花東民意訴求基於資源分配公平性，要求一條平安回家之路，此種僅是卑微訴求而已，若辦不到，只讓花蓮人經常自嘲為「次等公民」而已。人權價值1與環境價值，都是一種普世價值，並不是環境與人權二分法取捨之問題。切勿淪為意識形態的「政治議題」，這樣反而容易成為情緒性的二元對立，無法深入瞭解問題之關鍵。希望再次藉由本文拋磚引玉，以釐清事情真相。

二、   過去技術官僚決策之問題與公平正義概念

過去數十年我國經濟快速發展，但是整個政經中心還是集中在北部地區，此種技術官僚決策為：「重本島輕離島」、「重北輕南」、「重西輕東」、「重城市輕鄉村」的決策思維，為造成貧富差距擴大因素之一，使得年平均所得以北部比中南部平均水準高；西部比東部高；都會區又比農業縣市高的現象，進而引發區域公平性問題之討論。上述差異包含人口結構差異、家庭所得之區域差異、就業機會之區域差異、基礎公共設施之區域差異、教育資源區域分配差異等，惟此種差異也與經建會所擬定之國土空間發展策略計畫，有極為密切關係。

就社會公平性而言，近代最偉大的政治哲學家、前哈佛大學教授John Rawls（約翰.羅斯）在一九五八年起發表了一系列文章，直至一九七一年出版其專書正義論(A Theory of Justice)，對於何謂「公平正義」提出了一套系統性的理論，羅教授認為：公平是正義的基礎，正義不外乎公平。羅斯教授認為即使大餅縮小，如果最窮的人可分到比以前更多的餅，則這是正義的分配，也是公平的分配。因此，在制訂公共政策時，應該以設法提高社會上最不好的那群人之福利為目標，此見解即是極大化弱勢論(Maximin principle)。在成本效益分析時可利用加權效益（Weighting benefits）來考量分配效果，例如窮人分配比較高之權重，富有的人分配比較低之權重。

公共建設決策之公平分配，強調政府政策之公平性，可從區域分配角度來探討，減少空間公平或縮短生活水準差距，這也是各國區域發展政策之主要目標。所謂空間之公平應包含區域產出、區域所得、就業機會、公共基礎設施及最低環境品質之平等，更包含個人及弱勢團體，決定其周遭自然及人為環境、文化及其它因素影響他們福利之權利，因此，公平之考量應同時兼顧生活水準之公平及個人與團體機會之公平。

三、   現有台九線及蘇花高經濟效益分析之問題

由於現有臺9省道蘇花公路路形蜿蜒，多急彎和陡坡，根據公路總局資料顯示，從1994年至2006年蘇花公路中斷84次，屢屢造成用路人傷亡；2001年至2006年蘇澳至花蓮市北郊路段發生死亡交通事故133件、142人死亡，38人受傷，蘇花公路的死亡率、肇事率分別為西部高速公路的13倍、16倍，安全等級列為F級，顯然蘇花公路是一條並不安全的道路，也引發生命價值之討論。且現有路況未達五級山嶺區道路標準，急彎道及潛在肇事路段就高達20處，目前設計速率僅30KPH，部分路段僅15KPH，若要改善現有路況將行車速率提升至60KPH，其經費可能高達800億，這不是一個小小數目。

國工局指出，95年6月北宜高速公路通車後，也吸引更多車流前往花東地區，已更加重目前已逐段擁擠的蘇花公路交通負擔。故實有需要從鐵、公路系統兩層面同時提高容量、速度與品質，才能滿足民眾全天候安全、便捷的基本交通需求。

前述若從需求之角度看蘇花高興建問題，必須進行事前可行性研究，國道新建工程局於91年委託顧問公司對蘇花高所作的經濟成本效益評估報告，曾引起學界一片批評，因為學者之批評是對事批評。該報告所臚列的效益項目包括「運輸效益」、「觀光效益」、「地方經濟效益」、「土地增值效益」與「產業東移效益」等共計六項，若僅計「運輸效益」與「建設營運總成本」，其益本比為1.76，若加計「觀光之效益」，則益本比為2.32，此6者中，「觀光效益」、「地方經濟效益」與「產業東移效益」都應屬於經濟影響分析的項目，而非效益項目，將此三項視為效益，有高估效益之嫌，其次，其評估方法也有重複計算與故意誇大之嫌，例如其於評估地方經濟效益時，將施工期間員工的日常消費亦計算為經濟效益，施工期間員工消費僅能視為對地方經濟的影響，不能視為效益。學者表示：該評估報告不但不符成本效益分析專業水準，而且有違成本效益分析師倫理，因為其故意誇大效益與縮小成本之問題。另依我國預算法第34條規定，交通部並從未提出替代方案之經濟效益評估。

此外，學者也指出，成本效益分析除了評估計畫的內部成本與效益，也應該評估外部成本與外部效益，主要的外部成本就是環境污染損害成本，雖然環境影響是蘇花高很重要的衝擊，但受到的考量卻非常不足，也沒有考量到此公路以及未來後續的花東高速公路，可能帶來的車潮與人潮對東部縱谷的景觀與資源的負面影響，最嚴重的是高速公路將是一條長龍切割狹窄的花東縱谷，造成地形與視覺阻隔，同時也沒有考量到長隧道發生重大車禍的風險。

四、蘇花高是一個高難度決策之公共議題

現有台九公路受地形、地質條件限制，公路總局雖經歷年來持續投資改善，仍難以有效提升其行車條件，如採原線拓寬並將小彎道截彎取直，除施工期間需長期交通管制外，大幅開挖邊坡對環境及景觀破壞甚大，也無法徹底解決颱風或大雨期間之坍方問題，且耗資不貲，因此，有人主張兩者既然皆對於環境會有衝擊，是否應該取其輕。前行政院劉兆玄院長，曾主張以蘇花高部分路段取代蘇花替最瓶頸路段，有人提出這只是一個偷跑之政策而已，最後也遭受到環保人士反對而停止。

蘇花高經常被媒體定位為主張經濟發展人士與環境保護人士之角力[i]，因此，很多民眾都聚焦在此議題上，但是，主張興建者也不能等同於反環保，事實上蘇花高是一個高度敏感之公共決策議題，並不全然是環保議題，也不全然是政治議題，不宜讓有心人士假借環保議題進行政治操弄，而應回歸理性及專業評估去進行公共決策，雖也有人主張環保應墊基在相對價值而不是絕對之價值，因為環保未必與永續劃上等號，例如蘇花高是相對比較節能減碳的計畫，至少可節省旅行時間[ii]，也是比較安全之維生系統路線。另，也有人主張蘇花高是環境保護與社會公義兩者之間的橋梁，不過，主政者承受民意代表、利益團體極大的壓力，遲遲不敢興建，但對於近千億的公共工程，其預算完全來自於全體納稅人的稅收，主政者對於公共資源的運用應很理性進行公共決策。無論是改善現有蘇花公路（指蘇花替）或興建蘇花高，都應該朝向生態公路（或稱綠色運輸道路）方式設計。

五、結語

蘇化高總長約86公里，預算962億的交通建設投資，共有11座隧道（總長40公里），橋梁總長約37公里，橋梁及隧道占全線90％，其餘為路堤或路塹約9公里，已成為台灣未來國土規劃方向的重要指標，東部永續發展、優質生活的願景，這條高速公路究竟能不能為當地帶來福利？促進花東產業經濟及觀光發展的開始？亦或是一場環境噩夢的開始？這爭議許久的問題，在在考驗決策者之智慧。台灣前山後山固然有發展失衡的現象，然而有關東部後山的發展，除了令人擔心的蘇花高規劃路線，依我國預算法第34條規定，交通部先前從未提出替代方案之經濟效益評估。目前公路總局雖規劃之「替代方案」[iii]？其可行性如何？如何做客觀及專業評估？提供決策者參考，也是應該正式之問題。

過去受限於顧問公司成本效益分析、經費不足及評估技術尚待提昇外，對於本文所討論決策時，所應考量之各種面向，是一個極為複雜之政經互動過程，政治也應該很理性去討論，並以兼顧經濟發展、環境保護及公平正義3個構面加以整體考量，筆者此處建議重新進行專業之成本效益評估、界定成本及效益項目，避免移轉性支付及重複計算問題，以及採用合理非市場價值評估方法，這也包含改善現有蘇高公路之成本效益分析，對於評估對象區分使用者及非使用者。此外，屬於外部性之無形成本及無形效益評估方法，例如環境生態及景觀成本，改善交通以後減少傷亡之生命價值評估，也必須真正量化及貨幣化，並針對不同社群引入適當權重以兼顧公平性問題（就是民意考量），作為蘇花高興建決策之參考。

現有台九線緊鄰太平洋，路型蜿蜒曲折，常有落石及交通意外發生