中華民國九十七年十月十一日

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廬山溫泉區災害調查與災後重建的省思(下)

鄧勝軒　技師

三、致災原因初步分析與檢討

4.萬大水庫及河道清淤不足造成回淤

由於塔羅灣溪下游萬大水庫淤積，導致河床墊高，水庫及河川清淤不足，加上溫泉區下游因水庫需要設置防砂壩，造成溪谷無法容納洪水並朝河岸兩側擴張，讓高灘地之建築物淹沒。目前水庫已淤積7,280萬立方公尺，受限山區腹地不足、交通不便，傳統清淤不可行；若透過水庫排砂至下游，又會造成居民反彈，可說是進退兩難。同時水利署也表示，七二水災後共疏濬3次，這次颱風所帶來的80萬立方公尺土石，遠超過河寬僅15到30米的塔羅灣溪容量；若以一輛砂石車最多可承載10立方公尺計算，要清理這些土砂需要8萬車次，且清理還有交通問題、環保問題。此外，進行河道疏濬，以及集水區崩塌地工程整治，河道野溪設置防砂壩、固床工等工程設施，將動用龐大工程預算，是否具有工程經濟效益，也是值得深思問題。反之，大量土砂淤塞河道及霧社萬大水庫，急速縮小水庫蓄水量，將縮短水庫使用壽命。

5.溫泉區飯店土地不當開發利用

南投縣政府從民國75年起，推動廬山風景特定區的都市計畫，劃定河川區、商業區及公設區等利用方式。民國83年間的道格颱風，曾因豪大雨挾帶土石流重創仁愛鄉溫泉飯店，造成溫泉區內滿目瘡痍，惟溫泉業者展現重建的生命韌性，加上政府於民國88年推動溫泉觀光年，使得廬山溫泉區再度出現炒地投資熱，業者不顧規定見地搶蓋，違規佔用行水區高灘地搶建。而上游集水區坡地在921地震後更為鬆動，讓敏感地質更加惡化，惟業者及政府並未警覺，例如民國93年七二水災，集水區曾流入大量土砂，堆積於塔羅溪河道。依據南投縣政府委託顧問公司進行之廬山溫泉風景特定區計畫土地利用再發展研究案期末報告結論，廬山溫泉區293棟建築中，只有54棟都市使用分區符合規定，40家營業旅館只有5家合法，為何有如此多之不法建築，主要不肖業者為投資開發，以住宅名義興建，取得建照及使用執照後，則轉變為溫泉飯店非法經營，第一家違法興建之後，政府沒有立即查報拆除，則第二家、第三家有樣學樣，日後再尋求就地合法，這難道不也是政府縱容結果？雖然這些違規營業的旅館、民宿業者，主管機關南投縣政府開過勸導單，業者希望就地輔導合法，所以也就沒有任何業者受罰，且因為每年拆除經費在議會把關下僅編列40餘萬元，根本無法進行拆除。由於溫泉旅館佔用河川行水區，高灘地淤積後通洪斷面不足，水流就會往兩側擴張，造成滾滾泥水衝向溫泉旅館一樓，淘空建築物基礎而倒榻，也是造成此次重大災害原因。再者，溫泉區之開發有無依照溫泉法相關規定辦理水權登記及技師簽證，亦需要進一步調查。

四、潛在災害分析與建議處理對策

南投縣議員周義雄曾委託謝金勳技師進行仁愛鄉廬山溫泉風景區穩定性調查，經謝技師十餘年之勘查結果，曾於去（96）年提出上方有大規模地滑現象。地滑範圍從溫泉區往北側廬山部落交叉口處為起點，沿上坡勘查後，再與航照圖比對，發現滑動範圍可推斷為自母安山三角點開始，向廬山溫泉區作扇形滑動，詳圖十一所示，預估面積達54.62公頃，若滑動體以10公尺深度估計計算，則坍方挾帶土方量則高達546.2萬立方公尺，不但會將溫泉區內塔羅灣溪淹沒，就連溫泉區所有建物都無一倖免；再根據中央地調所資料顯示，此潛在崩塌地，滑動岩體高度為400公尺，推定滑動面積為34公頃，雖然滑動體面積略有差異，但是潛在崩塌危險是事實。根據上述報告，周議員去（96）年曾在縣議會提醒縣政府，當時尚有人質疑周議員危言聳聽，但如今廬山溫泉區發生大災害，雖不完全是由該崩塌區土石造成，但是，災害有延續效應之動態特性，難保下次颱風不會再度發生災害。在此呼籲權責機關應加以重視，以維護民眾生命財產安全，並利於發展溫泉觀光。依筆者淺見建議中長期必須重新檢討廬山溫泉區都市計畫，短期處理對策則建議如下：

1.加強滑動區之排水處理，由於是地下及橫向排水，必須將排水排出至滑動區範圍以外。

2.調查滑動體深度，必要時施設抗滑排樁。

3.加強滑動區地滑監測及預警系統設置，於緊急時讓當地民眾有逃命的時間。

4.由政府及當地民代宣導可能滑動引發的嚴重後果，加強防災意識教育，提高防災警覺。

5.颱風超大豪雨來臨時，建議遊客禁止上山泡湯遊玩，當地業者並且進行必要撤離措施，以避開危險時間。

6.邀請專家學者研究滑動風險機率分析，並研提有效治理對策。

圖十一　溫泉區北岸潛在滑動位置圖

五、災後復舊省思

台灣地狹人稠，有四分之三山坡地，地形東西向短，河川野溪縱坡度大，河川水流必定湍急，加上有位於地質年輕、破碎之敏感地帶，河道輸砂量大，近年來又面臨全球氣候異常，極端降雨事件常常發生，依據中央氣象局資料，民國89年至95年共發生51次颱風侵襲台灣，平均一年7.3次，高於民國89之前之4.04次，所以台灣所處之地文及水文環境狀況是相當不理想狀況，又根據世界銀行2005年刊行之Natural Disaster Hotspots： A Global Risk Analysis指出：全球20年來因地震、颱風、洪水、乾旱等4種天然災害之死亡高過150萬人，且世界上有一半人口居住在至少一種災害之地方，而台灣同時暴露於3項以上天然災害之土地面積為與面臨災害威脅之人口均為73﹪，高居世界第一，這是台灣人所處環境之宿命。

回顧過去廬山溫泉區災害歷史，發生於民國83年之道格颱風，也曾將高階地之溫泉旅館淹沒，當時廬山賓館一樓塞滿土石，民國93年七二水災雖然沒有道格颱風來得嚴重，洪流一樣灌進鄰河建物。但是人們總是沒有記取大自然之警訊，甚至政府還大力推展溫泉觀光，此次辛樂克颱風重創廬山溫泉區，造成歷來最嚴重災害，可以說是台灣國土不當利用、超限利用及水土保持不佳等必然結果，也是台灣災害問題之縮影與結構性問題，亦付出巨大之社會成本，甚至環境成本。災害除自然因素之外，而人為因素，包含人為破壞、疏於管理及公權力不彰，忽視敏感地區開發之風險，未考慮環境承載力，嚴重忽視國土規劃及國土保育重要性，亦為此次災害幫兇。台灣過去常以工程治理思維是否符合工程經濟效益，又其治理措施是否有效？根據南投縣觀光處統計溫泉區每年產值約為6億元，河川治理及集水崩塌地整治，恐怕要超過6億元，溫泉區業者生計及生命財產安全固然要保護，但是，政府在資源有限情況下，是值得深思問題，此次廬山溫泉區災害只不過是問題又添加一樁罷了。從災害經驗中我們到底學習到什麼？從此次辛樂克颱風重創台灣教訓，可知當前台灣面臨天然災害挑戰是相當嚴峻的，人定勝天思維應有所調整，從新思考尊重自然理念，過去以工程為重之治理思維，似應兼顧軟體之防治思維，政府之資源有限，應考量工程經濟效益，同時應整合各部會資源，方能相輔相成，事半功倍；政府過去所推動之「國土計畫法」（草案）及「國土復預條例」（草案），以及公會建議政府組織再造整合水、土、林、空氣資源成立國土建設部，目前尚無進展，當權者應儘速將這些國家重要政策法案立法完成，並付諸實施，以建立永續發展之生存環境。