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技師報於85年11月18日土木日創刊
新聞局出版事業登記證局版省報字第48號


中華民國一一○年五月八日

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營造業廠商 得經營營造業嗎 ?

-我看臺北高等行政法院108年度訴字第564號判決

陳錦芳 技師暨律師

營造業的業務涉及公共利益,故而營造業法對於有意從事之業者規定,須事前取得許可,並於同法第52條明定處罰規定。但,如果機關於招標時,未限制投標廠商之資格須為營造業,致使未具營造業資格之廠商得標履約,是否得依本條規定處廠商罰鍰?本文以臺北高等行政法院108年度訴字第564號判決作分析,尚祈各位先進指正。

案例事實

A公司承攬B市政府之C工程,該工程於10757日竣工,嗣B市政府採購稽核小組,於同年6月間審查發現,C工程含有防水工程項目,應由專業營造業施工,但A公司非專業營造業,違反營造業法第52條,B市政府乃檢附營造業違規審議通知單,移由A公司所在地之直轄市政府即D市政府處理。D市政府A公司陳述意見後,認為依營造業法第8條第11款規定,防水工程屬專業營造業登記之專業工程項目,C工程包含「屋頂防水工程」,A公司非專業營造業,卻承攬施作違反營造業法第52條,惟審酌B市政府於系爭採購招標過程,未限定廠商資格為專業營造業,故依行政罰法規定減輕其處罰,裁處A公司50萬元罰鍰,並勒令停止經營營造業業務。A公司不服提起訴願,遭內政部訴願委員會駁回,遂向臺北高等行政法院提起行政訴訟,臺北高等行政法院將訴願決定及原處分均撤銷

爭點分析

 1. 營造業法藉由對業者設定事前許可與登記公示之控管,並強制從業人加入公會組織,透過對違法者之罰鍰制裁處罰與勒令停業處分,強化事前許可、登記與加入公會義務之貫徹,以達成營造業法立法目的

臺北高等行政法院認為:「按營造業法是為提高營造業技術水準,確保營繕工程施工品質,促進營造業健全發展,增進公共福祉而制定。所謂「營造業」,依同法第3條第2款規定,指「經向中央或直轄市、縣(市)主管機關辦理許可、登記,承攬營繕工程之廠商」;至所謂「營繕工程」,按同條第1款規定,則指「土木、建築工程及其相關業務」。而依同法第4條第1項規定:「營造業非經許可,領有登記證書,並加入營造業公會,不得營業。」同法第52條並規定:「未經許可或經撤銷、廢止許可而經營營造業業務者,勒令其停業,並處新臺幣1百萬元以上1千萬元以下罰鍰;其不遵從而繼續營業者,得連續處罰。」

綜合前開規定可知,承攬土木、建築工程及其相關業務等營繕工程的營造業,因其業務品質良窳涉及公共福祉,倘僅仰賴進入市場不設門檻,而完全開放之市場競爭機制,自行發揮擇優汰劣功能,或待營繕工程發生弊端實害,再追究相關法律責任,難以有效保障公共安全,故營造業法藉由對有意從事業者,設定事前許可與登記公示之控管,並強制從業人加入行業自律性與配合間接行政之公會組織,透過對違法者之罰鍰制裁處罰與勒令停業之管制性不利處分,強化事前許可、登記與加入公會義務之貫徹,藉以達成該法前述立法目的。」

法院認為營造業的業務品質良窳涉及公共福祉,因此不能只以市場競爭機制擇優汰劣功能,或等到營繕工程發生弊端實害,再追究相關法律責任,所以從事營繕工程之營業人,應依營造業法第4條第1項規定,先經主管機關許可,領有登記證書,並加入營造業公會,才能從事營造業之業務;違法者,主管機關即得依同法第52條規定處以罰鍰之制裁,或以勒令停業之管制性不利處分,防止違法者繼續營業而破壞營造業法所劃定之營業競爭秩序。此項見解,值得贊同。

 2. 政府採購法並非營造業法之特別規定,廠商遵守政府採購法令與招標文件之規範,參與政府採購,也不因此阻卻其違反營造業法之違法性

臺北高等行政法院認為:「原告(A公司)客觀上有未經許可違法經營專業營造業之行為,且依原告所自承,其取得招標文件後,即細究招標文件有關廠商資格與系爭採購工程內容,確認廠商資格未限定需具備專業營造廠商資格,運動場地用設備工程業也可參與投標,才參與投標等情,原告對於自己未領有營造業許可而不得參與營造業之行政法上義務,也應注意、能注意,並施加注意,但最終仍因系爭採購招標公告之記載,與招標、採購機關之開、決標與採購措施之誤導,而疏未注意,致實際從事防水工程之專業營造業務,核有過失無誤。且原告承攬、施作系爭防水工程,雖是依系爭採購案之招標公告參與投標,並經招標機關依招標文件所定資格開標、決標予原告得標,由原告與採購機關締約施作,其參與政府採購之情節,縱未違反政府採購法相關行政法上義務,但政府採購法是為建立政府採購制度,依公平、公開之採購程序,提升採購效率與功能,確保採購品質而制定,此與營造業法第4條第1項、第52條規定奠定之營造業事前許可、登記與加入公會制度,所欲達成之公共利益,明顯有所不同。

C工程是依照政府採購法規定招標,因此A公司認為,既然B市政府並未認為其為不合格廠商,自然沒有違反營造業法的問題。但法院認為,政府採購法並非營造業法之特別規定,二者規範目的並不相同,廠商遵守政府採購法令與招標文件之規範參與政府採購,並不因此免除違反營造業法的責任。因此未具營造業資格的廠商在投標時,應該注意工程是否涉及營造業之營業項目,以免觸法。

 3. A公司縱使對不得參與營繕工程採購,已保持應有之注意義務,並謹慎從招標公告上予以辨識,仍會受到B市政府在招標文件上錯誤評價之影響,誤認不具營造業從業資格,也得參與投標並承攬施作系爭工程

臺北高等行政法院認為:「查本件系爭採購案之辦理招標程序機關為B市政府,..其本身即為辦理轄區內營造業許可、登記,並得對違法者依法裁處之主管機關。然而參照卷附B市政府在所承辦之系爭採購案公開招標公告上,..投標廠商資格也不以營造業為限,再者,系爭採購案於嗣後開、決標程序中,連兼為營造業法當地主管機關之招標機關B市政府,也未能正確依法評價並察覺系爭防水工程已涉及營繕工程,應只有經許可並登記之營造業才得承攬施作,甚而決標予原告,嗣後也由原告與採購機關F國小締約,並進而履約完成、通過驗收。綜合此等情節,均顯見原告本於參與類似運動、娛樂工程採購經驗之認知,縱使對不得參與營繕工程採購已保持應有之注意義務,並謹慎從招標公告上予以辨識,但在營造業主管機關自己表明,根本無庸再諮詢他人之情境下,無可避免地,仍會受到B市政府在招標文件上錯誤評價之影響,誤認不具營造業從業資格之運動場地用設備工程業廠商,也得參與投標並承攬施作系爭工程」

依行政罰法第8條規定:「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節,得減輕或免除其處罰。」,本件招標機關B市府,也是該縣市營造業法的主管機關,但卻未在招標文件中限制,只有具營造業資格之業者可以投標,因此法院認為,A公司有正當理由誤認系爭工程無涉營造業務,以自己運動場地用設備工程業之從業身分,也得合法施作,故而撤銷本件裁罰。建議招標機關於招標時,宜先確認廠商是否須具備營造業資格,以杜爭議。

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