談山坡地開發 回饋金徵收之法制問題

依據森林法第48-1條第1項規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金，其基金來源如下：…二、山坡地開發利用者繳交之回饋金⋯⋯」、第2項：「⋯第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央機關擬訂，報請行政院核定之」。行政院農業委員會，於2000年11月30日，依上揭第48-1條2項之規定，制定「回饋金繳交辦法」(下稱本辦法)。

上述辦法第5條規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時開發面積與其當期公告土地現值乘積6％∼12％計算⋯」。另依本辦法第2條規定，所謂「山坡地」係指水土保持法第3條所定之山坡地。由此可見，回饋金制度立法之始，即與水土保持計畫連結，水土保持義務人即為繳交回饋金之義務人。

由於過去山坡地開發利用，回饋金徵收出現若干問題，例如各地方自治區域地形地貌不同，某些縣市以山地、山坡地為主，如南投縣、基隆市政府，轄內山坡地面積高達百分之95為例，在這些縣市的大部分土地進行開發行為，不僅要進行水土保持，尚需繳交回饋金，大大影響廠商投資意願，農委會2000年訂定本辦法以來，花蓮、台東、基隆、桃園等縣市均未執行，曾遭審計部糾正。

再者，回饋金制度立法前，若干「已開發」的工業區，位於山坡地（例如台中工業區），廠商已繳交開發管理基金。若為產業升級、擴大規模，在擴、改建廠房時，依法就需再繳交山坡地開發利用回饋金，土地面積越大，繳越多，降低廠商再投資意願。基於前述問題，因此2017年12月修法重點，有「回饋金與水土保持計畫脫勾」、「不重複課徵回饋金」與「依實際開發利用許可面積計算回饋金」三大原則。

雖然，上述回饋金之徵收，朝向法規鬆綁，有利於廠商投資意願，但對於回饋金法制並未處理。實務上雖認回饋金為「特別公課」，如依台北高等行政法院，96年度訴字第3424號判決，「按回饋金之課徵，是因為山坡地之開發利用，有礙於水土保持，對社會公共利益具有「外部性」，因此造成此種水土保持妨礙之山坡地開發利用者，即負有防止責任，必須集資統籌作為造林基金（森林法第48條之1 、山坡地開發利用回饋金繳交辦法第7條），以維護山坡地之安全，其課徵性質上為特別公課。」然，李惠宗教授，則認為臺灣地區多山的特性，實務上本辦法歷次的修法，即朝向「法定負擔說」特別公課意義上發展，因收取回饋金有違反法律授權明確性之虞，蓋一般山坡地的開發人，固然知道會被開徵回饋金，但無法正確預估應繳交「多少」的回饋金。

綜上，從法律保留原則及授權明確性之檢視，暫不論是否將回饋金定性為特別公課，然其徵收既為對人民財產權之負擔（即使為租稅以外之金錢給付義務），故其徵收目的、對象、用途、額度，應由法律予以規定，且其由法律授權命令訂定者，其授權應具體明確（司法院釋字第426、593號解釋參照）。本辦法於2017年12月之修正，整體而言，係偏向法規鬆綁，有利投資開發。然，回饋金性質法制定性為「特別公課」、「稅捐」、「規費」或「受益費」，應分別立基於量能課稅原則、是否重複課稅與環境補償等，予以思考。本報以為，對回饋金性質之定性不同，立法政策也就不相同，故不應只以法規命令位階（本辦法）來處理，而應透過法律位階（森林法），就重要事項予以具體規範，並具體明定，回饋金之管制誘導目的為宜。