香港土石災害防治經驗與策略簡介 

洪明瑞  助理教授

明志科技大學環境與安全衛生工程系暨環境資源研究所 

前言

近年來台灣地區土石流、地滑、山崩等各種土石災害頻傳，正值產、官、學、研等各界致力於災害防治之際，坡地條件與環境因素和台灣相近且以往亦深受土石災害之累的香港地區，無論在管理機制與防災經驗、防救災體系與應變計畫、災害防治法令與規章以及坡地穩定技術等，均有值得國內參考與借鏡之處。其中，「斜坡維修指南」、「防止山泥傾瀉計畫」、「斜坡岩土工程手冊」以及「危險斜坡修葺」等各項規定之實質作為與成效，均可作為未來台灣地區製定或研修山坡地相關管理法規、管理機制以及配套措施之參考。

香港地區坡地防災管理

香港於1972年至1976年間山坡地災害頻傳，尤以1972年旭龢道的山泥傾瀉與秀茂坪道塌泥事件造成138人罹難最為嚴重；香港政府遂於1977年成立「土力工程處（Geotechnical Engineering Office，簡稱GEO）」，目前員工逾800名，其中專業工程師、地質工程師及技術人員約500人。其主要業務係進行山坡地安全監管之行政作業，制定安全標準化以及研究發展，改善不符合規定與標準之斜坡，並推行教育資訊服務及執行岩土工程計畫等工作。此外，有關規劃設計、施工驗收、使用維修等管理制度亦一一建立，使香港山坡地災變案件有效地獲得控制，土石災害之防治相當成功。

目前香港地區擋土牆皆有編號，並依「斜坡維修指南」定期維修與記錄，該維修制度頗值得我國學習與效法。另外，為期五年的加速「防止山泥傾瀉計畫（Landslip Prevention Measures，簡稱LPM）」在2000年之後，人造斜坡山泥傾瀉之總體風險，大約可降至1997年風險程度的50%以下；而延長十年的擴大「防止山泥傾瀉計畫」所需預備工作亦已就緒，預計在2010年底或之前，山泥傾瀉的總體風險，可降至1997年風險程度的25%以下，亦可作為台灣地區山坡地災害防治上的借鏡。

山坡地建築開發管制

香港在山坡地建築開發管制之行政管理上，主要係依據「建築物條例」等相關法規，私人開發商應聘用認可人士（註冊專業建築師、工程師及測量師等），向屋宇署提出開發申請，並由屋宇署依「中央處理圖則制度」的規定會相關部門研審，而與坡地開發有關之案件，則須加會土力工程處。土力工程處為山坡地建築物斜坡安全管理之專責機關，依「斜坡岩土工程指南」負責審查整地工程中有關設計、建造及維修斜坡之標準；而岩土工程管制中的條文，其目的則在於要求開發商投入足夠的岩土工程技術以確保坡地之安全與穩定。此外，法律授權建築事務監督（屋宇署署長），在工程完竣後得以要求複審設計，通過後方能核發伙紙（即建築物使用執照），圖1即為其現行開發請照之流程。

專責管制機構

有鑑於以往山坡地災害大多數係因人造坡地（即填土坡、削坡及擋土牆等與建築有關之土工）所致，故香港於1977年成立一個中央政府監管機構「土力工程處」，該處是土木工程署轄下的三個工程處之一（如圖2所示），全權處理香港所有的坡地工程。

至於，土力工程處主要的業管職掌與工作內容，則包括：(1)監管斜坡之安全：(a)建立「人造斜坡」資料檔案；(b)篩檢及審查舊斜坡安全情形並改善加強；(c)審查民間新斜坡工程設計；(d)審核政府部門斜坡維護工程；(e)檢視「棄屋區」斜坡安全，並予清拆；(f)詳細調查災害事故，提交專業報告；以及(g)為土地用途規劃，提供資料及意見，方便顧問公司規劃設計。(2)釐定安全標準：(a)進行有關岩土工程之研究；(b)擬定專業的工程手冊；(c)執行工程計畫及斜坡安全調查；(d)實施為期五年的加速「防止山泥傾瀉計畫」；(e)對天然土坡潛在危險性之研究；以及(f)勘查廢置的戰時隧道及其處理。(3)提供公眾教育及資訊：(a)斜坡維護的宣導，培育公眾對坡地安全的意識；(b)提供坡地資料庫；以及(c)坍方預警及緊急服務等措施。 

坡地安全監管之各項行政作業

香港坡地公部門安全監管之主要行政作業，包括：(1)坡地寮屋的遷建 (2)登記人造斜坡 (3)登錄維修責任單位 (4)審查、改善舊斜坡 (5)稽查維修工作(6)緊急處分權的行使 (7)審查新建工程 (8)諮詢服務 (9)樓宇安全檢驗計畫。 

私部門人造斜坡稽查維修作業

私部門人造斜坡之稽查與維修作業，主要包括：(1)坡地穩定性評估：人造斜坡負責人需委請專業岩土工程師進行穩定性評估，評估後坡地狀況顯著變壞者，應再進行評估。(2)維修檢查：分為三類，(a)例行維修檢查，可由非專業負責人員執行；(b)工程師維修檢查，可由合資格之專業岩土工程師執行；以及(c)斜坡或擋土牆特殊設置定期監測，由相關具專業能力公司負責執行。(3)維修記錄：(a)維修檢查及維修工程之記錄，得由業主、維修人員保存維修檢查及維修工程之記錄，應有正、副本存於不同地方；(b)大型（人造）斜坡、擋土牆，可分為多個細區域，以方便紀錄維修資料；以及(c)調查山泥傾斜事故，記錄事件成因，必要時作為法律上的專家證人報告。(4)維修責任：(a)依香港1994年「建築管理法案」規定，業主或負有該責任的當事人（立案法團）須負責維修建築物公共部份，包括斜坡及擋土牆；(b)基地範圍外部分，如需由業主負責維修，會在土地批約文件中列明，並劃明附在批約文件的場地平面圖內，另如因業主進行坡地工程，影響鄰地，則須負責影響範圍內之維修；以及(c)相關土地維修責任解釋，業主可洽律師或設計師諮詢。(5)維修管理工作：(a)土地註冊處登記的公契應註記對業主的權利、利益與責任；(b)業主須進行例行維修及檢查工作；以及(c)業主維修事宜可由業主立案法團負責統籌維修，通常交由物業管理公司進行。(6)維修手冊：包含：(a)設計工程師需於設計時編制一份維修手冊，以協助業主進行維修工作；(b)現存無維修手冊擋土牆，工程師維修檢查時應負責編製；以及(c)負責檢查工程師需於每次檢查時更新資料。(7)維修手冊內容：(a)人造斜坡及擋土牆平面圖、剖面圖及毗鄰之排水設施管線圖；以及(b)維修之基本項目、頻率、檢查記錄、穩定性評估結果、風險類別、監測要求表（特殊設施、定期監測細節）及其他相關資料（如鑽探報告）。 

斜坡相關措施及施政方針

香港地勢山巒起伏，而且常有暴雨的侵襲，極容易發生山泥傾瀉，故為減低致災風險，香港地區努力建立一套全面性的斜坡安全系統，包括訂立安全標準、通過法定和行政措施實施土力管制以鞏固和維修斜坡，由於這套系統行之有效，在過去二十年間左右，山泥傾瀉的總體風險已有所減低。 

1. 坡地政策施政目標

香港地區之山坡地施政方針，主要在於促使香港之既有斜坡及新建斜坡達到安全的標準，積極採取並鼓勵進行斜坡之妥善維修，同時就斜坡之安全推行公眾教育與宣傳，以及提供資訊服務等。 

2. 坡地安全成效之評估

為掌握坡地維護之成效與其安全性，香港於1995年成立「斜坡安全技術檢討委員會」，負責就斜坡安全技術等問題向政府提供意見。香港政府近年來斜坡之施政方針與處置成效如表1所示。 

表1  香港政府近年來斜坡之施政方針

3. 確保新建斜坡符合安全標準

香港政府每年因建築及基建發展工程而建造的新斜坡超過1,000座，斜坡在設計和建造須符合土力工程處認可之標準，且審核所有由私人、公營機構及政府部門所設計和建造之斜坡，以確保斜坡工程、整地工程、擋土結構及挖掘深度等各方面均能符合規定。此外，1999年土力工程處之審核工作取得國際標準化組織ISO 9001認證資格，使土力管制工作符合國際品質管理的標準。 

4. 鞏固未符合標準之斜坡

1997年成立土力工程處前，無論是私人機構或公營部門所闢建的斜坡，皆甚少受到管制，造成許多舊斜坡存在穩定性的問題。在政府斜坡紀錄冊所列37,000個舊斜坡中，約有70%（即25,000個）屬政府所有，其中約有10,000個會影響社區發展和主要道路，故除持績推行「防止山泥傾瀉計畫」外，至2010年，將持續有系統地鞏固未符合標準的斜坡（如表2所示），以降低直接影響之斜坡所構成的危險。 

表2  未符合標準之斜坡所採行之措施

5. 維修政府的人造斜坡

確保負責斜坡維修之政府部門進行所需之定期和強化維修等工程，並加緊檢查維修可能影響斜坡穩定性的公共排水溝渠和水管。為達成目標，除確認政府斜坡紀錄冊內所登載之54,000座人造斜坡維修責任外，並建立一套電腦化資訊系統，儲存相關部門維修責任資料，便於供公眾查閱並適時調配給相關部門協助維修如表3所示。 

表3  維修所有政府人造斜坡之措施與成效

6. 確保業主負責物業範圍內斜坡安全

為降低私人斜坡發生山泥傾瀉之風險，私人業主必須承擔責任並維修其物業範圍內的私人人造斜坡和鞏固未符合標準之斜坡。政府並持績為私人人造斜坡進行安檢工作，倘表面證據成立，便依據「建築物條例」向有關的私人物業業主發出「危險斜坡修葺令」，要求修復或鞏固未符合標準之斜坡。另採法律行動，其含私人物業業主檢查和修葺可能影響附近斜坡穩固程度的私人地下排水渠和水管。在1999年，分別完成400個私人人造斜坡的安全篩選研究，並採取行動，就其中350個斜坡發出「危險斜坡修葺令」，並依據「建築物條例」發出12個命令，要求業主進行勘察和修葺影響斜坡之排水管道如表4所示。 

表4  業主負責物業範圍內斜坡安全措施

7. 透過公眾教育、宣傳以及資訊服務

通過宣傳和教育，讓私人邊坡所有人瞭解維修斜坡之責，並確切提供全面之斜坡資料，廣泛宣達人造斜坡維修責任，且提供如何處理斜坡安全問題之諮詢服務，加強有關斜坡維修公眾教育，改善與市民的溝通途徑。此外，持續發出山泥傾瀉警告及豎立警告牌，降低山泥傾瀉對市民造成損害，定期向市民灌輸斜坡安全的意識，使在山泥傾瀉警告期間懂得如何採取預防措施，確保個人和家人的安全。