從京華城容積獎勵爭議，

看現行容積獎勵法規檢討與居住正義的政策建議方向

梁禮麟 技師

美國德州大學奧斯汀分校營建管理博士
國立政治大學法律碩士在職專班研究

引言

容積獎勵制度是鼓勵都市更新，這一制度提供誘因，讓地主或建商願意投入都市更新，藉由增加容積率來提高建案的經濟效益，促進都市發展，其背後有一套嚴謹的法律機制。然而，隨著社會需求變化和居住正義呼聲日益高漲，現行容積獎勵法規面臨著多重挑戰，如法規的適用範圍是否足夠廣泛、行政裁量權是否適度，以及公設佔比過高對實際居住空間的影響等。本文將探討現行法規的不足之處，並提出政策調整建議，以實現更廣泛的社會公益與居住正義。

現行法規檢討

1. 都市更新條例

《都市更新條例》中的容積獎勵制度旨在「鼓勵都市更新，通過提升容積率來促進都市更新」。該制度的核心在於為建商提供額外的容積率，以提升建案的經濟效益，從而吸引更多資金投入更新專案。容積獎勵的應用範圍涵蓋綠建築設計、智慧建築設計、耐震設計標章等，這些措施不僅提升建築品質，也推動都市永續發展。然而，容積獎勵的幅度並非無限上綱，而是有一定的限制，這是為了避免過度開發，對都市整體發展造成負面影響。

2. 臺北市都市更新建築容積獎勵辦法

《臺北市都市更新建築容積獎勵辦法》是對中央《都市更新條例》的細化和補充，專門針對臺北市的都市更新專案進行了量身訂做。該辦法強調了公共設施貢獻和環境保護措施在容積獎勵中的重要性，但其適用範圍僅限於都市更新或危老重建等項目。這樣的限制確保了都市更新專案的社會回饋及都市環境的改善。然而，市府當局在行政裁量權的使用上可能存在過當的情況，值得進一步討論和監管。

3. 都市計畫法

《都市計畫法》第24條和第39條規定了土地使用區域內的容積率及其調整方法，其於土地使用區域內的容積率有明確的規定，旨在控制都市發展密度並避免過度開發。雖然該法提供了調整容積率的彈性，但對於非都市更新項目而言，要變更容積率是相對困難的。這是因為都市計畫的變更牽涉到許多程序和利害關係人的協調。

公設價值多元性

1. 多元價值分析

公設佔比過高是近年來購屋者普遍關心的問題。雖然公共設施能提升居住品質，但過高的佔比卻會減少住戶的實際使用空間，影響居住體驗。公設的價值多元且不同類型的公設對不同族群的吸引力不一，宜有賴於住戶需求而訂，因此在規劃公設時應避免盲目追求高佔比，而是應注重提升公設的實用性和使用率。

2. 政策調整建議

為解決公設佔比過高的問題，政府應彈性調整建築法規，避免過於僵化，限制公設佔比並鼓勵建商提供更多實用性強的公共空間。此外，政府應明確虛坪與實坪的定義，並加強宣導，避免消費者誤解。同時，還應注重公設的品質，確保其設計、施工及維護符合一定的標準。公設不僅是硬體設施，更是一個社區營造的重要元素，政府應鼓勵社區居民共同參與公設的規劃和管理。

在ESG的觀點下，未來住宅的設計趨勢是節能減碳與多元化的概念，住戶更注重居住品質和生活方式。智慧社區的概念會越來越受到重視，公設的設計應融入更多的智慧化元素，藉共享經濟概念，也可能改變人們對公設的利用方式。

實現居住正義，針對收入較低族群和新婚家庭的住宅優惠政策

1. 容積率獎勵

針對收入較低的族群和新婚家庭，政府可以通過提高容積率獎勵來促進社會住宅的供應。具體而言，政府可以給予建商興建社會住宅較高的容積率作為回報，條件是建商必須將一定比例的住宅以較低價格出售或出租給收入較低的年輕家庭。

2. 租金補貼與稅收減免

除了容積率獎勵外，政府還可以通過提供租金補貼或稅收減免來降低年輕人和新婚家庭的居住成本，從而實現更廣泛的居住正義。

3. 公共財的觀點

從公共財的角度出發，政府應該確保住宅供應符合《全民社會》的需求。這意味著，政策不僅要滿足市場需求，還應涵蓋收入較低的年輕人或族群以及新婚家庭的居住需求。提高容積率作為一種政策工具，必須與其他措施結合，對於建商和其他相關開發者作適當的監管及激勵，以確保這些獎勵政策能夠真正轉化為對目標群體有利的結果。

法規修訂可行性

1. 目標群體分析

現行法規主要針對都市更新設計，雖有助於老舊區域的更新和改善，但對於年輕人和收入較低家庭並無直接幫助。針對年輕人、新婚家庭等特定群體的住宅優惠政策未能充分體現在現行容積獎勵法規中。修訂法規以將容積獎勵的適用範圍擴大至非都市更新區域，特別針對年輕人、新婚家庭等特定群體設立專門的容積獎勵措施。這可以通過修訂《都市更新條例》或制定專門的《青年住房支持法》來實現，是邁向居住正義的重要一步。

2. 行政裁量權的爭議

現行法規在適用容積獎勵時，涉及較多的行政裁量空間，過大的裁量權導致法規解釋空間過大，民眾難以預測申請結果，造成投資上的不確定性。亦容易產生利益輸送或圖利特定人士的疑慮，影響政府的公信力。在不同的主管機關下，尚可能會有不同的解釋標準，導致審查流程複雜、耗時，影響行政效率。因此易形成不同開發案的審查結果可能不一致，引起社會不公之不良觀感。

例如以「韌性城市貢獻獎勵」為例，其適用性和合法性可能產生爭議，容易導致利益分配的不均和社會不滿。為減少行政裁量的爭議，法規修訂應當明確界定容積獎勵的適用條件和標準，避免空白授權，將抽象之概念具體化，例如以綠建築標章等級、節能減碳成效等量化指標來評估，避免過度依賴行政解釋。可以在《都市計畫法》或《都市更新條例》中加入具體的量化指標，建立一套透明、客觀的審核流程，明確各項指標的權重，並公開審查結果。

在強化參與機制方面，持續推動專家學者諮詢委員會，提供專業意見。並讓民眾參與容積獎勵方案的規劃與審查，增加透明度。在機制下，仍需提供明確的申訴管道，保障申請人的權益。並定期檢討法規，適時修正，以因應社會變遷與技術進步。

3. 現行法規修訂建議

隨著少子化和人口負成長趨勢的出現，現行法規中的一些指標（如每人居住樓地板面積標準），導致實際居住面積減少，已不再適應現狀。為實現居住正義，確已產生政府介入的必要性，針對收入較低的族群和新婚家庭，政府可以修訂《都市計畫法》或《都市更新條例》，從公共財的角度出發，不僅是考慮市場需求，也包括照顧收入較低的年輕人、新婚家庭的居住需求，引入特定住宅（如經濟適用房、社會住宅）的容積率特別獎勵政策。並通過立法，設定明確的執行標準及監管機制，以防止政策被濫用。另政策的調整尚需要考量社會共識及政治上的可行性。主管機關應該進行廣泛的社會討論，並與相關利害關係人（如建商、民間團體等）進行協商，確保政策能夠被廣泛接受和有效執行。

結語

在同樣的土地面積下，容積率越高，能建造的樓層和住宅數量就越多，因為土地成本可以分攤至更多的住宅單位上。此外，隨標準樓層的增加，對於結構設計、施工規劃與工率亦有學習曲線的累加效應，對於規劃設計及施工考量，即促成鋁模、塑膠模及系統模板的大量引入，使建築工法更加減碳。甚至內政部即將推行的智慧建築4.0，提倡預鑄工法，不論是牆板預鑄、半預鑄(預鑄柱接場鑄梁)或全預鑄設計，均有實現的空間。

透過政策的有效配套，如限制公設佔比、提供租金補貼、稅收減免及增加公共財容積獎勵以回饋弱勢及年輕族群等，並通過法令及監管機制進行介入，以確保這些措施能夠真正造福需要的族群。可以在住屋需求高的地區，有效的緩解房價上漲的壓力。然而，這一措施需要與其他政策工具相結合，政府的重要角色在於制定合理的政策框架，有效的執行與監管，確保市場供應的住宅符合公共利益，實現居住正義。