由中央與地方分權談土木包工業工程承 攬 規模 

余烈、房樹貴技師

〈本報訊〉土木、結構技師公會於96年10月29日上午九時拜訪台北縣政府工 務局李四川局長，主要議題為：一、土木包工業管理問題，建議不宜放寬土木包工業承攬規模，以維護公共安全。二、台北縣建築工程施工損鄰鑑定手冊內，建議除 土木技師、建築師及結構技師三大公會外，不宜增列大地技師公會，以維護專業分工制度，確保鑑定品質。土木、結構技師公會代表參加有：土木技師公會全聯會余 烈理事長、台北市土木技師公會施義芳理事長、台灣省結構技師公會理事長蔡榮根理事長、台灣省土木技師公會林永裕理事長、呂震世常務監事及法益房樹貴主委、 台北市結構工程技師公會藍朝卿理事長等人。台北縣政府工務局出席有：李四川局長、施工科謝文徨科長、施工組陳炎山組長、營管組彭淑華組長、王灌民技正、李 瑞智幹事及劉映辰幹事等人。

一、源起：

依營造業法第23條：「營造業承攬工程，應依其承攬造價限額及工程規模範圍辦理；其一定 期間承攬總額，不得超過淨值二十倍。前項承攬造價限額之計算方式、工程規模範圍及一定期間之認定等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」準此，內政部即 中央主管機關即會同相關單位召開針對第2條條文達九次以上 之協商會議，前於92年9月17日協商條文：「土木包工業承 攬造價限額為新台幣六百萬元，且工程規模範圍應符合下列各款規定：一、橋樑柱跨距三公尺以 下者。二、非供公眾使用建築物，建築物高度二層樓或七公尺以 下，無附建地下室者。三、鋼筋混凝土擋土牆高度在二公尺以 下者。…..」嗣後卻於93年12月14日協商條文：「土木包工業承 攬造價限額為新台幣六百萬元，工程規模範圍由直轄市、縣（市）政府定之。…」 從而內 政部於95年12月1日台內營字第0950806977號令訂定發布「營造業承攬工程造價限額工程規模範圍申 報淨值及一定期間承攬總額認定辦法」，該辦法第2條規定： 「土木包工業承攬小型綜合營繕工程造價限額為新臺幣六百萬元，其 承攬工程之橋樑柱跨距為五公尺以下，建築物高度、建築 物地下開挖深度及鋼筋混凝土擋土牆高度之規模範圍，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定。」

二、土木包工業之劃分實無因地制宜之 「公益性」必要

  依中華民國憲法增修條文第9條規定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以 法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：…& amp; amp; hellip; 四、 屬於縣之立法權，由縣議會行之。……七、省承行政院之命，監督縣自治事項。… …」從而中央對地方之監督，依現行憲法體制乃是實施地方自治制度中居於重要地位之一部份，國家監督亦屬必要性。地方自治因具有落實 法治國原則中權力分立，以及補充民主國原則中代議制度不足之意義，以「垂直權力分立」補充傳統立法、行政及司法等分權之「水平權力分立」。

  地方自治基本上是將中央與地方權限劃分，將與地方具有密切關連之事務，分配由獨立於國家法人以外之行政主體即地方 自治團體組織，自負其責任而完成一定之行政任務，致能兼顧各地方人民不同利益與親民、便民之目的，而權限劃分之規定方式則是分別條列規定中央與地方之立法 事項，就未列與規定之剩餘權，再依「中央與地方均權」理論分配之。然而，內政部95年12月1日台 內營字第0950806977號令訂定發布之「營造業承攬 工程造價限額工程規模範圍申報淨值及一定期間承攬總額認定辦法」第4條 即已對甲等、乙等及丙等綜合營造業承攬工程規模（如建築物高度、地下室深度）範圍已為規定明確，卻獨漏土木包工業，而以適應當地之需求為由，逕授權由當地 直轄市、縣（市）政府定之，但土木包工業之業者常 係於各個不同之縣市承攬工程，豈不一國多制，吾人實在看不出上開「建築物高度、地下室深度」等決定因子，有何「因地制宜」之必要；更 何況上開地方政府制定該「委辦規則」後，仍須報請中央主管機關「核 定」。

  依地方制度法之規定，地方政府除辦理 自治事項外，尚有委辦事項之存在，因自治事項屬於地方自治團體自治權之掌握範圍，就其自治事項制度之「自主法規」以及基於授權之「授權法規」，國家監督之 密度則僅限於「形式合法性」之監督，但若屬於「委辦事項」因該事務本質上非屬地方自治事項，係屬中央委託地方政府辦理之國家性事務，地方政府為辦理此等委 辦事項，亦得本於各種法定權源，訂定委辦規則，地方制度法定義之委辦事項乃屬團體委辦性質，具體之委辦關係應存在於委辦之上級政府機關與地方自治團體之 間，且由於委辦關係之標的是委辦事務之執行，因此內部關係必由地方行政機關承擔該委辦任務，原則上與地方立法機關並無關係，國家監督之密度則除形式合法性 之要件外，更進一步須審查「合目的性」，亦即行政手段與目的之間是否符合「不當聯結禁止原則」。

  一般之監督方式不外可分「事前監督」 與「事後監督」，於地方制度之實踐則例如第26條第4項及第27條 第3項之「核定」與「備查」，即屬「事前監督」之體例。所 謂「核定」，係指地方自治團 體之行為而受監督機關審查通過後始生效力之嚴格監督方式，或謂上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項 之法定效力；所謂「備查」則 僅須送請監督機關知悉即可；或可謂備查係指下級政府或機關就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。由上說明，可知法 制上並無「核備」一詞，但我國行政實務上其實常見此一用詞，不可不予區辨。

  職是之故，倘若土木包工業之事務本質 與甲、乙、丙等綜合營造業有所不同，退萬步言，有因地制宜之需，然該現行營造業承攬工程造價限額工程規模範圍申報淨值及一定期間承攬總額認定辦法第2條，仍須由中央主管機關「核定」，則 不免令人懷疑中央主管機關如何「因地制宜」的審查後而核定呢？

三、土木包工業管理仍應由中央為「框架式」立法

學者陳慈陽教授 認為，首先，「應以中央明文列舉，本質上屬於地方權限，或中央應為全國制度性之規定，前者如國防、外交，後者如教育與法律制度。其次，「雖為中央權限行 使，但如果密切涉及地方事務，中央應有框架立法權，而由地方有具體規範制定權。」再者，為「中央與地方立法競合，亦即兩者均基於各別任務履行必要，對特定 事務所應擁有獨自立法權限。最後，「屬於地方事務性與技術性事項，則全由地方為之。」至於剩餘權則「可依政策考量為中央立法權範圍，亦或可開放為如未有中 央法律規定，則地方可先行制定自治法規規範，及至中央法律制定後，應依中央法律規定」。

亦即，中央所具有者應嚴格限定於原則 性、框架性之立法，只要逾越此一範圍，即屬逾越中央立法之界限，地方制度法第30條： 「自 治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治 團體自治條例牴觸者，無效。委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函 告。第三項發生牴觸無效者，由委辦機關予以函告無效。自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生 疑義時，得聲請司法院解釋之。」定有明文。

四、結論：建議中央主管機關應收回（內政部95年12月1日台內營字第0950806977號令）成命，自行訂定土木包工業 承攬工程限額、工程規模之準據交地方政府據以執行

內政部前已於92年9月17日協商條文：「土木包工業承攬造價限額為新台幣六百萬元，且工程規模範圍應符合下列各款規定：一、橋樑柱跨距三 公尺以下者。二、非供公眾使用建築物，建築物高度二層樓或七 公尺以下，無附建地下室者。三、鋼筋混凝土擋土牆高度在二 公尺以下者。…」 應已足供參考，如依現行內政部核定之承攬範圍，高雄市及台南市可承攬建築物高度為10.5公尺以下，實在難以想 像此二縣市就此土木包工業承攬工程限額有何因地制宜之公益性目的。

參考文獻：

一、陳慈陽，論地方之立法權及其界 限。

二、蔡茂寅，地方立法權之研究-地方制度法下之說明。

三、詹鎮榮，論地方法規之位階效力-地方制度法第三十條「中央法破地方法之辯正」。

四、蔡宗珍，地方法規之概念與體系 化。

五、林明昕，中央與地方之聯繫線。