山坡地水土保持管理
林裕益／水土保持局監測管理組組長
一、前言
台灣地質脆弱、環境敏感，近年來，平地開發及發展趨於飽和。山坡地多位於都市外圍之邊際土地，首當成為都市擴張及土地開發延伸之主要地區。又因全球氣候變遷、天災常態化、921大地震後遺症、降雨量及降雨強度異常超大等現象，山坡地易致土石災害，其開發利用受到許多環境條件之限制，因此當前如何順應山坡地特性、確實評估土地使用適宜性，依合理之開發限度進行開發使用，以落實等山坡地水土保持監測與管理課題，尤為重要。
山坡地水土保持計畫管理程序，係為確保山坡地開發由規劃至執行皆能合理開發利用
二、水土保持計畫作業
目前國內對於山坡地之災害防治及水土保持已有全面性之管理作業機制，山坡地水土保持的管理，從案件的開始規劃到計畫的審核，及計畫通過後的一連串的開工、施工及完工監督管理，都有標準作業流程與規定事項。
山坡地水土保持開發案於規劃之初、開發之前，須擬具水土保持計畫（或水土保持規劃書），提送目的事業主管機關受理申請後，由水土保持主管機關進行計畫實質審查核可後，開發案方可實施開發作業並進入監督管理階段流程。
已核可之水土保持計畫案件，進入施工監督管理作業流程，其水土保持義務人申報開工並取得核發之施工許可證後，需進行施工中監督檢查，以確保工程依照核定之水土保持計畫執行，若未依照計畫實施者則施以檢查處分，嚴重者甚至可予勒令停工；已達完工之案件，須申報完工並進行完工檢查，檢查合格後由主管機關核發完工證明書。
山坡地之生態環境等種種敏感特性，若缺乏妥善之事前規劃、適宜的水土保持處理方法，以及後續完備的管理，坡地開發不但會危害自身甚而影響週遭自然界之平衡。
山坡地水土保持計畫管理程序，係為確保山坡地開發由規劃至執行皆能合理開發利用，因此如何建立全民對水土保持之認知、落實山坡地永續利用，實為山坡地防災治本之道。
綜合以上所述，有關水土保持計畫作業流程如下(如圖一)：
（一） 水土保持義務人(申請人)申請開發或利用許可
（二） 目的事業主管機關受理申請
（三） 水土保持主管機關審查水土保持計畫
（四） 目的事業主管機關開發或利用許可
（五） 水土保持義務人繳納水土保持保證金
（六） 水土保持主管機關核發水土保持施工許可證
（七） 承辦監造技師監造施工、監測工程品質
（八） 水土保持義務人申報完工
（九） 水土保持主管機關完工審查
圖一 水土保持計畫審核監督流程
山坡地在遭受不當使用時，能即時予以制止，以避免違規行為造成環境之破壞
三、查報取締作業
山坡地安全與民眾生命財產及自然生態平衡息息相關，山坡地管理除針對合法開發案進行之監督管理之外，另一個重點是山坡地在遭受不當使用時，能即時予以制止，以避免違規行為造成環境之破壞，並適時進行復舊作業，確保山坡地水土保持。
查報取締機制之建立，係為確實制止不法之違規行為發生，對於確屬違規案件施以適當之處罰，以防止山坡地違法使用。為掌握全面性資訊，山坡地違規行為之查報，不能僅依賴單一體系之運作，而需建立多元化資訊提供管道。
目前各項通報來源，包含由鄉鎮公所、縣市政府查報、民眾檢舉、水土保持局各工程所查報、衛星影像偵測變異點、網路檢舉或其他單位移送案件等。以上諸類受理案件，由縣市政府會同有關單位進行查明與現勘作業，鄉鎮公所巡查人員可運用現場查報取締輔助之現代化工具，透過資訊技術整合個人數位助理（PDA）、全球定位系統（GPS）儀器、數位相機及雷射測距儀等設備，蒐集到現場完整的資訊，大量縮短查證及紀錄作業之時間。
當查證結果判定為非違規時，該案件即屬結案；若查證為違規時，則進入處分作業程序，處分包含行政處分與移送司法機關兩大類，其中行政處分又可分為限期改正、罰鍰、移送目的事業主管機關等處分，各項處分案件經處分人完成其相關處分處理程序方告結案（如圖二、三）。
圖二 查報取締作業流程概略圖
圖三 山坡地違規查報取締
比對同地點前後時段衛星影像偵測資料，篩選出疑似違規使用山坡地之變異點資料，並配合數位化地籍資料，轉交直轄市及縣（市）政府限期辦理現場查證工作，以達到遏止山坡地違規開發行為之目的
四、衛星影像監測
為提昇山坡地管理績效，水土保持局運用科學、客觀的衛星影像資料，迅速偵測出可疑的違規使用變異點，並配合地理資訊系統（G.I.S）套疊、分析，標示出該變異地點位置，再輔以全球衛星定位系統（G.P.S）定位，導引山坡地巡查人員赴現場查核、處理，提高坡地管理效率。
此外，經由比對同地點前後時段衛星影像偵測資料，篩選出疑似違規使用山坡地之變異點資料，並配合數位化地籍資料，轉交直轄市及縣（市）政府限期辦理現場查證工作，以達到遏止山坡地違規開發行為之目的。同時利用地理資訊系統之特性，將衛星影像變異點歷史資料製成GIS格式，藉由地理資訊系統空間分析的特性，增加衛星影像的利用層面，強化山坡地監測之成效。
為了能更有效提供縣（市）政府可疑違規變異點資訊，水土保持局針對歷年衛星影像及變異點現場調查資料進行電子化作業，進一步加強變異點查證資料管理，並藉由建置衛星影像變異點查證網際網路管理系統，提供使用單位透過網際網路快速獲得及登錄相關資訊，大幅提昇坡地管理之績效。有關衛星查證作業流程如圖四。
圖四 衛星查證作業流程概略圖
五、違規使用管理規定
（一）山坡地之定義(水土保持法第三條第三款)
（二）水土保持法主管機關(水土保持法第二條)
（三）行政處罰機關(水土保持法第三十五條)(山坡地保育利用條例第十五條之一)
（四）受處罰之對象(水土保持法第四條)
（五）行政處分之事由
1. 超限利用(水土保持法第二十二條第一項)(山坡地保育利用條例第二十五條)(水土保持法施行細則第二十六條)
2. 從事農、林、漁、牧業，未配合集水區治理計畫或農牧發展區開發計畫實施水土保持之處理與維護(水土保持法第二十二條第一項)
3. 從事農、林、漁、牧業，未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護(水土保持法第二十二條第一項)
4. 農業使用，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範(水土保持法第三十三條第一項第一款)
5. 非農業使用，未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護
6. 非農業使用，未依所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護(水土保持法第二十三條第一項)
7. 非農業使用，屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範(水土保持法第二十三條第一項)
8. 非農業使用，應擬具而未擬具水土保持計畫送請主管機關核定擅自開發(水土保持法第二十三條第二項)
（六）行政處分之內容
1. 限期改正(水土保持法施行細則第二十八條)
2. 罰鍰(水土保持法第三十三條第一項)(山坡地保育利用條例第三十五條第一項)
3. 令其停工(水土保持計畫審核監督辦法第二十八、二十九條)
4. 強制拆除(水土保持法施行細則第三十一條)
5. 廢止原核定水土保持計畫(水土保持計畫審核監督辦法第三十一條)
6. 己完工部分停止使用(水土保持法第二十三條第一項)
7. 沒入設施及所使用機具(水土保持法第三十三條第二項)
8. 清除其工作物(水土保持法施行細則第三十一條)
9. 兩年內暫停開發申請(水土保持法施行細則第三十二條)
（七）移送法辦之事由
1. 未經同意擅自墾植、占用或從事非農業之開發、經營或使用，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施(水土保持法第三十二條第一項)。
2. 非農業使用，應擬具未擬具水土保持計畫或未依核定計畫，實施水土保持之處理與維護，或未在規定期限內限期改正或實施，仍不合水土保持技術規範，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施(水土保持法第三十三條第三項)。
（八）刑罰
1. 未經同意擅自墾殖、占用或從事非農業之開發、經營或使用(水土保持法第三十二條)(山坡地保育利用條例第三十四條)
（1）致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者：處六個月以上五年以下有期徒刑，得併科新台幣六十萬元以下罰金；致釀成災害者：加重其刑至二分之一(即處九個月以上七年六個月以下有期徒刑，得併科新台幣九十萬以下罰金)。
（2）致人於死者：處五年以上十二年以下有期徒刑，得併科新台幣一百萬元以下罰金。
（3）致重傷者：處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新台幣八十萬元以下罰金。
（4）因過失致釀成災害者：處一年以下有期徒刑，得併科新台幣六十萬元以下罰金。
2. 非農業使用，應擬具而未擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護(水土保持法第三十三條第三項)(山坡地保育利用條例第三十五條第三項)
（1）致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者：處六個月以上五年以下有期徒刑，得併科新台幣六十萬元以下罰金。
（2）致人於死者：處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新台幣八十萬元以下罰金。
（3）致重傷者：處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新台幣六十萬元以下罰金。
（九）僱用人連帶處罰(水土保持法第三十四條)(山坡地保育利用條例第三十五條之一)
（十）警察職權之行使(水土保持法第二十七條)(水土保持法施行細則第三十六條)
（十一）強制執行(水土保持法第三十六條)(山坡地保育利用條例第三十六條)
山坡地水土保持管理肩負的社會價值，非金錢所能衡量
六、結語
台灣環境特殊、敏感性高，地震、颱風豪雨及人為開發利用等自然或人為因素均易致山坡地土石災害，山坡地水土保持管理肩負的社會價值，非金錢所能衡量，倘若管理不善，常易致難以估計之災害。
山坡地管理工作一向為政府、民意及社會大眾所關注，尤其近年國人環保意識抬頭，對於山坡地敏感地區之安全問題及國土合理利用等課題，一直為學術單位研究或報章媒體登載的焦點，如何有效管理山坡地，勢必是當前施政的重點，不容忽視。
