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技師報於85年11月18日土木日創刊
新聞局出版事業登記證局版省報字第48號


中華民國一○四年十一月十四日

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文字記者:許素梅

從開發、民眾生計及國土保育三者兼顧角度

看水土保持法修法

鄧勝軒技師

一、前言

水庫集水區劃定放寬與否,涉及山區民眾權益與開發利益,兩派立場不同成為爭論焦點。立法院經濟委員會,於今(104)63日,就水土保持法部分條文修正草案舉辦公聽會。農委會水土保持局表示,現行水保法規定,水庫集水區全區劃為「特定水土保持區」,禁止任何開發行為,除了導致區內各項公共建設無法推動,也影響災害重建工作。另外,集水區涵蓋平地、原住民保留地及都市計畫區等,影響所及範圍廣大,因此,希望修正水保法關於「特定水土保持區」的規定。

但是環保團體及部分學者認為,刪除水庫集水區及保護帶、水庫集水區內需特別保護者,才劃設「特定水土保持區」、廢除水庫集水區禁止任何開發禁令,根本就是要替財團解套。且目前石門水庫早已規劃多個都市計畫,一旦修改水保區規定,財團立即就進駐了。水保法訂定30年來並未嚴格執行,相關水保區的居住人口愈來愈多,開發的結果已經造成不少汙染,如今再放寬水保區劃定,後果將不堪設想。目前修法草案內容的配套措施不夠完善,而且水庫的普遍壽命都比預期短很多,一旦放寬水保區的限制,蓋水庫花的錢都浪費了。

二、水保法修法理由

水保法係於民國83527日公布,歷經831021日、89517日及921217日三度修正,至今已經有10餘年未再修正,時空環境諸多變化。水保法主管機關遂研擬修正草案,經12次開會討論,函報行政院3352次院會討論通過,並於102621日函請立法院審議。

本次修正之重點共計11條文,其中修正部分共8條(亦即第316171819263334條),新增1條(第3-1條),刪除2條(第2021條),修法重點包含:山坡地範圍檢討變更之授權依據、特定水保區及保護帶之調整、緊急防災計畫法源及罰則檢討等議題。上述修法最被關心的為,有關於特定水土保持區及水庫設置保護帶問題。原本規定水庫集水區,一律應劃為「特定水土保持區」,該區係針對亟需加強實施水保實施處理與維護地區加以劃定。管理機關應先擬具長期水保計畫加強治理,區內禁止開發行為。修正案改成,只有「須特別保護者」的地區,才需劃「特定水土保持區」。

所謂「須特別保護者」,只包括土石流潛勢溪流、崩塌地,如此一來應劃為特定水保區的範圍大大縮水。以全國63座民生水庫為例,應劃設面積,從原本205萬公頃減到332千公頃,其餘占83%172萬多公頃,全部解禁可以開發。其次,原本劃為特定水保區的水庫集水區,應在水庫外3050公尺範圍內設「保護帶」,但修法也將保護帶廢除,此為最大爭議焦點。

水保局提出的修法理由是,水庫集水區涵蓋平地、原住民保留地、都市計畫區及合法使用之土地,人口數依據102年戶政資料顯示,約有160萬人口,倘若全部劃定為特定水保區,則必須禁止任何開發行為;然許多水庫集水區位於平地,全都禁止開發並不合理,自從89年劃了白河水庫、烏山頭水庫集水區,為特定水保區後,就因居民及機關團體紛紛表示反對,後續劃定工作因而停滯。

此外,水庫集水區之原住民保留地約有14萬公頃,倘若依據水保法現行規定,全部劃入特定水土保持區,並禁止任何開發,將影響原住民生計;查該保留地只有3.58萬公頃,會造成土石流或崩塌地,也就是說未來修法通過的話,原住民保留地14萬會降到3.58萬公頃,納入管制;剩下的10幾公頃,經主管機關許可後可以開發,水保局認為這樣比較合理。又其他像是水庫集水區之平地、行政區及都市計畫區,若全部劃入特定水土保持區,是否合宜?亦值得商榷。

三、爭議焦點

此次修法草案中,遭到環保團體質疑的部分,包括了第16條、第3條、第19條、第17條等。一旦修法通過,16條將使172萬公頃的水庫集水區,不受「特別保護」,僅剩222,500公頃屬特定水土保持區;3條更將廢除水庫保護帶,再配合第19條,等同原水庫邊的保護帶,可進行興建飯店、碼頭等開發,而水庫集水區更可做蓋旅館、飯店與民宿等開發;第17條更將授權地方政府可廢除特定水土保持區。

行政院通過水保法部分條文修正案後,引發各界關切。修法後將水庫集水區劃定為特定水保區的範圍,從「全區」調整為「須特別保護者」;限制開發利用從山坡地的78%降為水庫集水區的16。若無任何配套措施下,恐引發水庫集水區的水源涵養、水質惡化、水庫淤砂等負面影響,甚至因全面鬆綁而加速開發利用,圖利特定財團,進而危害國土保安。

不過,水保局也解釋,現行法令有經濟部主管水質水量保護區及飲用水源水質保護區;另有農委會依據森林法規定之保安林,均可達到管制目的。茲將上開劃設目的及管制方式,列如下表1所示。

1 各類保護區管制方式

項目 特定水土保持區 自來水水質水量保護區 飲用水源保護區 保安林
主管機關 農委會 經濟部 環保署 農委會
劃定依據 水保法第16條 自來水法第11條 飲用水管理條例第5條 森林法第22條
劃設目的 加強實施水土保持處理與維護 供應充裕而合於衛生用水 確保飲用水水源水質,提升公眾飲用水品質,維護國民健康 為涵養水源、保護水庫,防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等害所必要者
管制方式 依據水保法第19條規定:經劃定為特定水土保持區之各類地區,區內禁止任何開發行為 依據自來水法第11條規定:禁止或限制左列貽害水質與水量之行為,包含濫伐林木或濫墾土地﹔變更河道足以影響水之自淨能力﹔土石採取或探礦、採礦致污染水源…等 飲用水管理條例第5條規定:不得有汙染水源水質行為非法砍伐林木或開墾土地﹔修建或擴建 、土石採取及探礦、採礦...等 依據森林法第30條規定: 非經主管機關核准或同意,不得於保安林伐採、傷害竹、木、開墾、放牧,或為土、石、草皮、樹根之採取或採掘

綜上,水保法於立法當初,就已確定「一般水土保持」與「特定水土保持」等二領域,分別課予水土保持義務人(即土地之經營人、使用人或所有人),應負擔的行為或不行為義務。其中有關「特定水土保持」劃定規定,確實有窒礙難行之處,應有檢討空間。法律規定必須與時俱進,執行時方不致產生不合理問題;也就是說,不論是大的開發行為或是小的開發行為,都是嚴格被禁止的。但是,如此嚴格規定並不合理,將影響開發、民眾生計等問題;

然而,在法令修法之同時,也必須納入其他機關主管法令一起檢討,況且每個水庫集水區狀況不同,「須特別保護者」的定義,應重新思考並分類,以符合水保法立法目的;同時也兼顧開發及民眾生計的需求筆者建議,應整合全國區域計畫,將水庫集水區第一級環境敏感區,列為環境敏感區位(等同限制發展區),其管理單位涵蓋經濟部及農委會各單位,如圖1所示。其保護區聯集面積約145萬公頃,不屬於保護區面積約60萬公頃(包含山坡地34萬公頃和平地26萬公頃)﹔上述第一級環境敏感區,與地質法公布之地質敏感區(全國區域計畫之第2級環境敏感區)不同。

   
1 各管理單位分工權責圖    

此外,各界對於水庫3050公尺的保護帶,大都持反對刪除態度。保護帶係保護水庫水質之重要規定,其功能可以過濾及淨化水質,對水庫的淤積和濁度降低,均具有正面的功能,筆者也認為不應該被刪除。

四、結語

水土保持法修法爭議兩年,此次公聽會結論,略以:此次公聽會,只是把大家的意見做個整合,並不是做結論。與會人員的發言內容,都會列入立法院公報紀錄;公聽會報告,將作為審查水土保持法部分條文修正草案之參考。

總之,此次公聽會為主管機關與各界之對話,各自表達意見,主管機關從善如流傾聽各方意見,願納入各方意見重新檢討法令之修正,值得肯定及期待。 

參考文獻

 1. 行政院網站(102621)。有關水土保持法部分條文修正草案,取自http://www.ey.gov.tw/News_Content5.aspx?n=875F36DB32CAF3D8&sms=7BD79FE30FDFBEE5&s=9600D4B996309BB7

 2. 水土保持局水保法修法說帖(10299日)。

 3. 立法院第8屆第7會期經濟委員會「水土保持法部分條文修正草案」案公聽會報告。

 4. 水保局(104820)。「山坡地開發水土保持相關法令經驗交流座談會」講義。 

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