建構BOT案  政府、投資者與民眾三贏目標

民間參與公共建設，被視為是民營化政策的一環，乃為政府實現國際化、自由化的重要經濟發展策略。其政策目標在減輕政府財政負擔、精簡政府組織人才，以及提升公共建設的效率與服務品質，以達成促進國家社會經濟發展為最終目標，其中又以減輕政府財政負擔最為迫切。

所謂BOT即以興建(Build)、營運(Operate)、移轉(Transfer)方式，推動民間參與公共工程。係指政府規劃之公共工程計畫，經一定特許程序，由民間機構投資興建及營運其中一部份或全部，並由民間機構於一定期限內經營服務，特許經營期限屆滿時，民間機構應將當時所有全部營運資產，依原許可條件有償或無償，概括移轉與主管機關。

然而，檢視目前重大BOT案狀況卻未如預期，例如號稱世界最大BOT 案之台灣高鐵案，其財務危機至今仍未解除；乃至於當前台北大巨蛋BOT爭議事件，引發BOT案是否圖利財團之疑慮。基此，對民間參與公共建設的可行性與成效產生擔憂和疑慮，使人不得不對民營化或公私協力的理論（Public-Private Partnership, PPP）預期效益產生質疑。

一般而言，是否採用BOT興建，基本上考量因素有三:一為效益性:亦即民間要有合理利潤，方具有投資之誘因；二為自償性:亦即政府儘量不出資為原則，除非自償性不足；三為公共利益：亦即確保公眾安全使用與公共服務品質。民間投資報酬率為「財務報酬」，然而公共建設之報酬率，不僅除了「財務報酬」外，也必須同時衡量「外部效益」，也就是為社會帶來之經濟及社會價值；因此，權利金不是促參案件之唯一重點。

政府為了加強民間參與BOT建設計意願，提供各項獎勵措施，例如協助民間取得私有土地，協助長期資金融資及租稅優惠等，無非是公共建設具有促進公益之目的。再者，為了避免民間企業追求私益，與政府所代表之公益無法平衡，政府部門對於該公共建設之興建及營運事項必須適當之監督，以達公益與私益兼顧之雙贏局面。

故BOT方式應著眼於政府與投資者的角色調整，如何強化彼此「夥伴關係」的凝聚力；其次，在民間參與專案立案初期階段，公眾意見與權益該如何被充份納入考量，以及如何減少政治權力更迭，對於民間參與專案的影響，都是重要之課題。

近期BOT個案引發爭議受社會大眾關注，故推動BOT應考量「公共建設」本質，如何避免讓外界有『借公共建設之名，圖利特定財團』 之不良觀感或疑慮，在投資契約設計上可以加以考量。例如可檢討「主體事業」與「附屬事業」應如何平衡；其次，招商時可檢討是否採一次投標，分段開標方式辦理；又考量特許期間政經環境之變化，可檢討是否於契約中載明權利金檢討機制，國外做法是5至7年檢討一次。 

政府自2000年頒布促參法後，大力推動民間參與公共建設，無非是希望善用民間資金及創新與經營效率，並活化土地及閒置設施。目前政府財政已達舉債上限，加上社福預算排擠，致公共建設投資預算逐年快速下降之際，善用促參機制已成政府施政之必要方法。然而，BOT案件之推動，必須以提升公共服務水準為核心價值，並尋求如何兼顧社會與經濟發展，非以追求政府最大收入為目的，不應僅以權利金額度取代BOT案件公共利益，去年10月舉行之APEC第21屆財政部長會議，便在聯合宣言中大力宣示公私協力共為夥伴關係，方能創造民間參與公共建設之政府與投資者、民眾三贏目標。