由民間廠商辦理BOT案環境影響評估，主辦機關是開發單位嗎?

-我看台北高等行政法院102年度訴字第694號判決

陳錦芳 技師暨律師

主辦機關以BOT方式辦理公共建設時，常於投資契約中約定由民間廠商辦理環境影響評估，此時主辦機關是否亦為環境影響評估法中之開發單位似有爭議，本文擬以台北高等行政法院102度訴字第694號判決分析之，尚祈各界不吝指正。

案例事實

緣A公司與B機關簽訂「D空中纜車計畫」投資契約，嗣B機關要求A公司就上開開發案辦理環境影響評估，案經B機關環評會依環境影響評估法第7條規定，作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，並經B機關公告。當地居民不服，提起訴願，經行政院環境保護署駁回，遂向台北高等行政法院提起行政訴訟後，台北高等行政法院判決當地居民勝訴，將環境影響評估之審查結論公告及環保署訴願決定均撤銷。

本件爭點分析

1.   環評會對應實施環境影響評估之開發行為，所作無須進行第2階段環境影響評估之審查結論，開發行為之當地居民對該環境影響評估審查結論具有法律上利害關係得提起撤銷訴訟

台北高等行政法院認為：「我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，即應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估(風險預測)特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業之審查委員予以把關，甚至對此部分之判斷，法院亦給予一定程度之尊重。因此依學說及現行實務之一致見解，率皆認為環評會對應實施環境影響評估之開發行為，所作之無須進行第2階段環境影響評估之審查結論，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，其對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。」

本件台北高等行政法院認為，我國環評法制係採預防原則，開發行為之環境影響評估審查結論若無須進行第2階段環評，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，可以向行政法院提起撤銷訴訟，此項見解值得開發單位注意。

2.   國家公園法顯係立法者就經選定劃設為國家公園之區域，其園區內開發行為之許可及管理所定之特別管理法規，已非單純之土地利用管制法規

台北高等行政法院認為：「國家公園係指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依法劃設之區域。國家為達保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究之目的，特別制定國家公園法，就國家公園之選定劃設及管理，以專法加以規範。國家公園之管理，應依國家公園法之規定，國家公園法未規定者，始適用其他法令之規定補充之。是國家公園法顯係立法者就經選定劃設為國家公園之區域，其園區內開發行為之許可及管理所定之特別管理法規，已非單純之土地利用管制法規。從而，依國家公園法第14條第1項第6款、第2項、第16條所定，在國家公園一般管制區、遊憩區或特別景觀區內，所為之纜車等機械化運輸設備之興建計畫，應經國家公園管理處之許可，或由國家公園管理處報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之規定，實已含有就整體開發計畫依保護國家特有自然風景、野生物及史蹟，提供國民育樂及研究之國家公園法立法目的加以衡酌，以為決定之計畫審查許可性質，實無法強為解釋此項許可規定僅屬單純土地利用管制規定之許可。.. 本件內政部及被告(即B機關)雖均為系爭開發案之目的事業主管機關，然衡諸內政部為中央級部會之目的事業主管機關，被告則為地方自法團體機關之目的事業主管機關，在行政層級上被告應受內政部之指揮與監督，是就層級管轄而言，本件自應依諸內政部為主要之目的事業主管機關，由參加人(即A公司)將系爭開發案之環說書送請內政部轉送中央環評主管機關環保署進行審查。且按本件系爭開發案之開發許可，因有80%之開發計畫內容位於E國家公園範圍內，範圍廣大且性質重要，應依國家公園法第14條第2 項規定，由國家公園管理處報請內政部核准，內政部並應會同各該事業主管機關審議辦理之如上述，從而可知內政部於本件開發案中，實為最主要且為具有最終核可權之目的事業主管機關。」

本件台北高等行政法院針對國家公園法之立法目的有詳盡的論述，讀者可上司法院網站下載全文。而因環評法規定環評審查主管機關係由目的事業主管機關決定，故本件若目的事業主管機關為B地方機關，則由B地方機關所屬之環保局審查，若為中央之內政部則由環保署審查。本件內政部於環評前曾表示其並非目的事業主管機關，故由B地方機關所屬之環保局審查，但台北高等行政法院卻直指訴外人內政部為目的事業主管機關，對於內政部並無拘束力，後續發展有待觀察。

3.   依促參法興辦的公共建設是公私協力共同開發興建，應可認該促參案件之主辦機關為共同開發行為人

台北高等行政法院認為：「促參案件之本質，乃政府機關將其對人民所負興辦公共建設之義務，進行先期初步構想規劃，再透過公開徵求甄選程序，決選出最優民間機構議約，議約完成後委由民間機構代為執行該項公共建設之興建。加以促參法賦予主辦機關諸多協力義務與監督管理權責，因此就依促參法興辦的公共建設而言，可說是公私協力共同開發興建，應可認該促參案件之主辦機關為共同開發行為人。本件被告於系爭開發案既為主辦機關，亦為共同開發行為人，與參加人間有共同利害關係，是如由被告所屬之環評會負責系爭開發案之環評審查程序，恐有利害衝突之虞，被告所屬環評會所為之審查，亦恐難期客觀公正，易遭致有機關偏見之質疑，益徵本件實應由國定公園之主管機關內政部為最適合之目的事業主管機關，並應由環保署負責從事系爭開發案之環評審查程序，始為允當。」

本件台北高等行政法院認為依促參法興辦的公共建設，該促參案件之主辦機關為共同開發行為人，若所屬之環評會負責開發案之環評審查程序，恐有利害衝突之虞。但此項見解恐將造成未來地方機關之促參案件若需環評時，均需由環保署審查，惟過去地方機關依政府採購法所興建之公共建設，該公共建設亦均由地方之環保主管機關審查，故而此項見解是否妥適實有待商榷。