從一則鑑定案例探討建築法鄰人訴訟問題

鄧勝軒技師

前言

筆者接受一位民眾來函經由公會指派，進行一件北部地區之建築物地震防碰撞距離、防火間隔留設不足，以及外牆設置開口後應自地界線退縮建築等相關違反建築常規事實鑑定，事因主要由於本案當事人認為，緊鄰位於其房屋之東側，由建商所新建地下一層地上七層樓建築物，未依設計圖及建築法規規定退縮建築，認為有損及當事人生命財產安全之虞，申請人申請鑑定之前，已提行政訴訟前之訴願救濟程序，惟卻遭訴願駁回，申請人欲於二個月之法定不變期間，提起撤銷使用執照行政訴訟之訴以資救濟，經鑑定結果應有違反建築常規問題。

吾人皆知，北部地區土地寸土寸金，建商欲發揮其最大財務效益，自然會儘量在建築法規允許範圍內，求最大之空間興建面積，自無可厚非。然而，過度緊鄰該民眾二樓舊式透天房屋興建，將會面臨地震防碰撞距離、防火間隔、外牆開口留設不足等問題，如圖1、2所示。我國建築法令規範目的乃為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，是以建築法規規範僅是最低限度，筆者以此案例就「建築法鄰人訴訟」問題加以探討，以饗讀者。

圖1兩棟間距量測間距約為5～15公分		圖2現場實際狀況

撤銷訴訟之訴訟權能與保護規範理論

 1. 何謂訴訟權能？鄰人訴訟為「法律上利益」抑或「反射利益」？

在「建築法上鄰人訴訟」中，鄰地第三人非僅係享有反射利益之一般第三人，其具有較值得保護之地位。該行政機關(建管單位)所為之處分稱為「第三人效力處分」，即權利受損害之第三人雖非處分之相對人，仍得提起撤銷原處分之訴訟，故此涉及當事人適格與否問題，也就是第三人可否成為行政訴訟之原告(訴訟權能)。

 又，所謂第三人效力之處分，必然是行政處分對被處分人為授益而對第三人造成「負擔」，且該第三人依規範保護理論得從相關法條解釋出有公法上之權利，即在其個人法益受侵害方式及被保護主體範圍都可明確釐清之情形下，始肯認其在處分效力下而有訴訟法上之地位。隨著人民對自身權益高漲之社會變遷下，因此類處分而生之事件有愈來愈多之趨勢。

所謂法律上利益，是指一行政法法律關係涉及立於第三人地位之人民，例如建照之核發干涉相鄰人、補助之發給影響競爭者。依舊日見解，該第三人並不受規範該行政法律關係法規之保護。因此，因建築主管機關對起造人核發建造執照而受損害之相鄰人（第三人），不得提起行政爭訟，而僅能依民法相鄰地及物上請求權之規定主張其權利。依今日之見解，基於憲法保障人民基本權利之精神，如有關之法律至少亦在於保護第三人之利益時，則第三人亦具有公權利，得提起行政爭訟，請求保護其權利。例如機關核准甲在其土地上建築房屋之建造執照申請案，相鄰人乙認為該建築許可未依規定要求保留防火間隔，有違建築常規問題。主管機關之建築許可，雖對甲為之，亦未通知乙，乙仍得提起行政爭訟，請求撤銷該違法之建築許可。蓋該保留防火間隔之規定，至少亦在於保護相鄰人（窗戶或開口距離之規定、樓層高度之限制，其目的亦同）。

至於反射利益，係人民因政府機關採取各種行政行為之結果而享受到相關之利益，或因法律規定而間接產生之利益。此利益既非直接由法律所授予，故非人民依法享有並得主張公法上之權利，乃係由於公法反射作用之結果，故稱「反射利益」。反射利益的特點，就是人民不能將它作為請求權標的，而向政府請求，例如行政法院之判例認為台北市華陰街係屬公用道路，原告之利用通行，僅屬一種反射利益，並非就該項道路有何種權利存在；又如政府賑災救濟，人民可享受被救濟之利益，係屬反射利益，而非其權利。再如一般老百姓不能直接以空污法的相關規定，向政府請求不受空氣污染的個人利益。人民只能經由公務員執行職務(管理空氣品質)來得到此一反射利益。

2. 從「保護規範理論」談第三人是否可主張公法上之權利？

本鑑定案例中，建商興建建物依法申辦並取得使用執照，乃係就其財產權等基本人權之行使，如無基於公益等憲法明定之事由，並以法律明文限制其權限之行使，行政機關則應依一般建管規定之申照程序准核，此乃憲法明文所保障之權利，是以，機關核發建造執照及使用執照，為行政機關之授益處分。

然而，行政授益處分之第三人卻因而造成「負擔」，則第三人是否可主張公法上權利，依據司法院大法官釋字第469號「保護規範理論」解釋，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依法提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，應就「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟。

結語

由司法院釋字第469號解釋意旨，法律之規定內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為了保障人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，即為法規範保護之領域，乃為「保護規範理論」意涵。從而，本案當事人應可依據「保護規範理論」主張其公法上之權利，自有行政政訴訟法上之訴訟權能及訴訟法上之地位。

惟要求撤銷機關之行政授益處分，此涉及行政處分之受益人，其信賴利益是否值得保護問題，參諸行政程序法第119條之規定：1.受益人以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。2.對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。3.明知行政處分違法或因重大過失而不知者。準此而觀，除受益人有上開三種情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關亦得依職權為全部或一部之撤銷。過去行政法院對於鄰人訴訟，常常基於意識形態因素，而採取較為保守及嚴苛標準；是以，本案鄰人訴訟問題，當事人主張撤銷機關之行政授益處分，行政法院會如何判決將值得進一步觀察。  

參考文獻

1.    司法院大法官釋字第469號解釋。

2.    最高行政法院100 年度裁字第1904 號裁定（2011 年10 月）。1 0 0 年8 月4 日，司法院公報，53 (10)。

3.    李建良（2010）。保護規範理論之思維與應用-行政法院若干問題舉偶，2010行政管制與行政爭訟研討會。

4.    盛子龍（2001年12月）。撤銷訴訟之訴訟權能，中原財經法學。