從「中科科學工業園區后里園區(七星農場部分)開發計畫環境影響說明書」案之後續處理看「環境影響評估」制度 

陳錦芳　技師暨律師

日前報載行政院國家科學委員會於95年2月21日將「中科科學工業園區后里園區(七星農場部分)開發計畫環境影響說明書」轉送行政院環境保護署審查，歷經專案小組5次初審後，由當時第6屆環境影響評估委員會以多數決方式，通過本件之環境影響評估審查結論為，有條件通過「環境影響說明書」審查、「無須進入第2階段環評」，該案並於95年7月31日公告審查結論。嗣後，本件環境影響評估之審查結論遭當地居民委請環保團體向法院訴請撤銷，案經臺北高等行政法院審理後，將該案之環境影響評估審查結論撤銷，環保署不服遂提出上訴亦遭最高行政法院駁回上訴後判決確定，創下我國第1件由環保署審查通過之環境影響評估、卻遭法院撤銷的案例。

而本件因屬環評審查結論被確定撤銷之首例，關係人民健康，且涉及中科科學園區之發展，影響國家重大利益。而因本件環境影響評估審查結論既已撤銷，是否有環境影響評估法第14條：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」、及第22條「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。」之適用？亦即本件環境影響評估審查結論既已遭法院撤銷，則該案之環境影響評估似已屬未完成審查之情形，因此依上開環評法第14條之規定，中科科學園區開發行為之許可似亦隨之無效。但中科科學工業園區后里園區目前已在開發興建中，從而，環評法之主管機關環保署隨即面臨應否依上開環評法第22條之規定，轉請目的事業主管機關國科會命中科科學工業園區后里園區停工?

就此法律上適用之疑義，環保署於99年1月28日召集相關部會研析。其結論認為，環境影響評估法第14條及第22條立法原旨及法條文義所規範者，係指「自始未經完成環評審查」，而本件環境影響說明書原已依程序完成環評審查，事後由行政法院判決撤銷，並非「自始未經完成環評審查」，故無該2條文規定之適用。環保署表示，鑑於環評審查結論與開發許可分屬2個單獨行政處分，環評審查結論失其效力，其他機關例如國科會及內政部，因環評通過而後續核發之許可雖也面臨應否撤銷的問題，但非隨之當然失其效力，目的事業主管國科會及內政部應依「行政程序法」之規定，考量公益(國家整體經濟發展、國民健康影響)及信賴保護原則(廠商合法申請權益)職權裁量之，於2年內決定撤銷或不撤銷原所核准之開發許可。至於本件環境影響評估之審查結論，行政法院之認定並非因為環評審查不應通過，而係判斷原環評審查過程中有資訊蒐集之瑕疵，此瑕疵得經由補送所需資料後加強彌補，故環保署依判決意旨，請開發單位於原環境影響說明書內加入環境品質及現況、健康風險評估及其他說明資料，再提環評委員會審議。

惟環保署上述之意見，管見認為似有商榷之餘地：

1. 依環境影響評估法第14條之文義，似無法認為本條文僅適用於係指「自始未經完成環評審查」者

環保署認為，環境影響評估法第14條及第22條立法原旨及法條文義所規範者，係指「自始未經完成環評審查」，而本件環境影響說明書原已依程序完成環評審查，事後由行政法院判決撤銷，並非「自始未經完成環評審查」，故無該2條文規定之適用。但環境影響評估法83年立法引入第14條之否決權機制時為政黨多次協商之結果，姑不論該條之立法原意為何，但法律之解釋方法，首重文義解釋，本件雖曾經環保署審查通過，但嗣後遭最高行政法院撤銷，因此就本件而言，實已回復至未經完成審查之狀態而有環境影響評估法第14條之適用，環保署卻逕解為不適用，無怪乎本件案例環保署遭法界人士指摘將最高行政法院之判決視若無物。

2.  環境影響評估法第14條否決權機制之立法妥適性，似宜再檢討之

現行環境影響評估法第14條否決權機制之設計，等於把環境影響評估審查委員會變成太上行政院，但環境影響評估審查委員會並不承擔政策錯誤之責任，明顯不符責任政治之原理，也是對另一種專業人員(開發者或計畫擬定者)的不尊重。因此國外環境影響評估制度，均是將計畫案環境影響評估之結果，作為政策決定之參考，而政策之成敗仍由行政院負責及主導，此亦可見台灣實在過度擴張環境影響評估審查委員會之權限。而環保署就本件之解釋，亦將影響其他環評案件之發展。實務上之前亦曾發生，美麗信飯店於台東縣以BOT方式與台東縣政府簽訂投資契約投資開發旅館，其開發案之環境影響評估經台東縣政府環評會審查通過亦遭行政法院撤銷，但斯時旅館已興建完成卻面臨無法營運之問題，若依環保署上開解釋，則美麗信飯店應可繼續營運，但台東縣政府卻因環評法第14條之規定，故拒絕核發飯店之使用許可致該旅館無法營運，則台東縣政府未來恐將面臨國家賠償或違反投資契約之損害賠償責任，亦見環評法第14條之規定實有再探討修正之空間。

以上淺見，尚請各位先進指正。