中華民國九十七年十二月六日

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氣候變遷，台灣準備-國土三法應儘速立法完成

鄧勝軒技師

世界上大多數的科學家都同意，因人類活動而排放到地球大氣層的溫室氣體濃度上升，是導致氣候變遷的主因。最近一次之全球氣候變遷會談，是在2008年6月13日德國波昂（Bonn）舉行，來自170個國家，超過2,000名與會者參加，但在會中對於後續的京都議定書協定僅獲得了少數實質性的發展，京都議定書的第一承諾期將在2012年到期，顯見全球氣候變遷協定正面臨艱鉅挑戰。聯合國環境署和世界氣象組織在1988年成立的「跨政府氣候變遷小組」（IPCC）：氣候變遷沒救了，只能努力適應。

氣候變遷被認為是對全球環境和永續發展最嚴重的威脅之一，其可能對天然災害、水資源利用、人體健康、食品安全、基礎建設、經濟活動、生物多樣性和自然資源等產生衝擊。舉例來說，根據與會者和越南國會議員在5月25日舉行對於氣候變遷的高層討論會所得的結論顯示，越南將是受氣候變遷影響最大的國家之一，這經由國際自然資源保育聯盟（International Union for the Conservation of Nature）證實，只要海平面上升1公尺，就會淹沒越南超過6%的區域，造成超過1千萬人民無家可歸，台灣當然不能免除於外，台灣屬海島型國家，四面環海，加上西南部平原地層下陷嚴重，每次颱風來臨經常於低窪地區造成水患。根據最新的研究指出，如果海平面上升1公尺，將危及台灣50萬人和1,246平方公里的地區，台南縣、雲林縣及嘉義縣等西南沿海低漥地區將造成國土嚴重劣化，且造成生態浩劫，例如紅樹林、黑面琵鷺、綠蠵龜等生存危機。雖然，最近幾年政府和環保團體投注大量的心力，改變這些生態系成為公園或濕地保護區，但是，要是不能抑制氣溫升高，將是無濟於事。

有鑑於此，行政院永續發展委員會與余紀忠文教基金會共同主辦此次之「氣候變遷，台灣準備：國土規畫與水患治理」論壇，此次論壇於今（97）年11月15、16日一連兩天於時報大樓舉行，國內政府官員、專家、學者近百人與會。基金會董事長余範英致詞指出（如圖一），氣候變遷正在改變人民的生活環境，政府需要有面對全球氣候變遷的準備。今年經過了卡玫基、薔密及辛樂克三大颱風，帶來破紀錄的雨量，重創國土，山區道路、海岸被侵蝕破壞，在在發出警訊。劉兆玄院長於開幕致詞中表示，新政府上任不久，接連三個颱風侵襲台灣，災區只能用「河山變色、滿目瘡痍」形容，多年來的水患治理仍趕不上氣候變遷的速度，災情愈來愈嚴重，各界必須以新思維、新觀念因應新的挑戰。政府將以修改法令、工程與非工程策略做幾個示範計畫，執行成功再全面推廣。

劉兆玄院長強調，舉辦「國土規畫與水患治理論壇」的目的，是檢討過去的努力夠不夠、方向是否正確？相關工作要整合中央與地方、政府與民間的一切資源才能做到。規劃過程應降低並分散風險，同時跳脫過去對抗、克服大自然的舊思維，才能化危機為轉機，達成永續發展的目的。開幕式共同主持人行政院政務委員蔡勳雄表示，政府即將推動的四項國家型國土重建示範規畫包括，嘉義縣東石新塭村、雲林縣口湖宜梧的海岸線，以及選定淡水河、大甲溪、濁水溪與高屏溪流域作為國土重建與水患治理計畫示範區域。

論壇中也邀請包括世界銀行資深官員Atem S.Ramsundersingh、水利專家荷蘭Wageningen大學資深研究員Dr.Lodweijk C.P.M.Stuyt進行專題報告。會中難能可貴是邀請縣市首長與水患監督聯盟、環保團體進行對話。最後，此次論壇閉幕式也邀請馬英九總統致詞，馬總統表示，過去他在中央政府法務部等單位的經驗對治水了解不多，後來遇到賀伯颱風了解較多，突破一些迷思，例如種高冷蔬菜也會造成水土保持問題；又例如翡翠水庫水質仍是綠色，石門水庫卻是黃色，主因是石門水庫也有觀光用途，沒像翡翠水庫那般堅持，連路跑都不辦，因而保育做得較佳。馬總統也表示，他7、8月間與行政院長劉兆玄勘察了30個點，以了解治水問題，也是過去政府所沒做過的，希望藉此提出治水計畫。

總統也表示，治水包含兩部份，外水是指河川，將堤防加高、上游分洪，主要治水河川包含淡水、大甲溪、濁水溪、高屏溪；都市則因不透水面積多、逕流量大，政府還補助民眾做防水閘門，又因有些地方本不該住人，偏已住了人，只好用笨方法防水災。總統更強調，氣候變遷問題很大，但是也沒有悲觀到束手無策的地步，重點是現在就下決心，全力投入；像他上任半年以來就趕快提計畫、趕快下決心去做。

過去台灣地區國土利用與管制僅經由區域計畫、都市計畫與非都市土地使用管制等體系進行土地使用管制，全國及縣（市）土地未作使用整體規畫，欠缺宏觀願景，也未能落實國土保育與保安，因經濟發展需要所為之開發建設與環境承載力不平衡，造成環境遭受嚴重破壞，尤其環境敏感區土地土用管制；今年幾個颱風重創脆弱台灣，筆者曾就廬山溫泉區勘災心得發表於617期之技師報，基本上是整個台灣結構性問題，且面對氣候變遷問題，現在政府面對災害問題幾乎都是處理善後，未能真正靜下思考我們未來應如何去做，加上民代介入以後幾乎都是妥協了，這是官員無奈之選擇，所以政府又編列龐大工程預算進行復建，廬山溫泉區觀光產值為約為6億元，加上集水區種植溫帶水果、高冷蔬菜等，估計每年產值2億元，如果政府再編列龐大工程預算進行集水區崩塌地及溪流治理，是否具有經濟效益？且是否有效？是值得深思嚴肅課題。水土保持法規及山坡地保育條例僅是規範最低限度，不代表災害不會發生，因為這是整個國土利用結構性問題。

前陣子我們政府高階水利官員曾表示：治水預算1,160億預算是不夠的，意味八年後即使錢花完了還是會淹水，官員是講真心話，因為以現有制度不一定能完全治本，目前之政府是一個舊的組織模型，所以政府組織一定要再造，例如環境資源部成立，以統籌事權，也有很大一部分是歷史共業，因為這是一個很大之社會改造工程，所有之政府預算必須進立法院同意，立法委員又背負民意壓力，過去政府之公共建設決策是由上而下，所以產生很多看抗爭，我們應該學荷蘭人，讓政府與民眾好好對話，讓不同立場的人對話，以形成共識，荷蘭人這一點就花了4,000小時時間。

又如蘇花高是否興建爭議，環保團體代表是一部分民意，花蓮人之民意又如何照顧？到底花蓮之國土發展定位如何？這都顯示缺乏上位計畫指導。又如湖山水庫爭議，有人說湖山水庫是為了六輕而蓋，但是，西南部沿海因無水源而超抽地下水養殖漁業，地層下陷嚴重，國土嚴重劣化，無論是為六輕或地層下陷，產業若無法調整，國土到底要如何利用不加以解決，問題可能還是繼續存在，而目前國土計畫三法草案，包括國土計畫法、海岸法及國土復育條例，因無法有效凝聚社會共識而停留在內政部及經濟部，所以立法工作仍是遙遙無期，這一次余紀忠文教基金會辦理此次論壇，是由下而上之對話，余範英董事長表示：面對氣候變遷，世界各國都已經開始進行如何調適，但台灣還是沒有準備好，基金會會再努力八年時間，筆者認為難能可貴，是跨出第一步，國土三法要如何建立朝野共識，儘速完成立法工作，將是政府未來面對氣候變遷當務之急的工作。

圖一 余紀忠文教基金會余範英董事長於開幕中致詞