中華民國九十七年九月六日

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另一波BOT爭議　恐將點燃

陳錦芳　技師暨律師

文化創意產業的BOT案難以回收成本 勢必無法吸引廠商

日前報載台北市政府為排除投資障礙、提高民間機構投資意願，有意讓「北市文化觀光中心BOT 案」的投資廠商僅興建但不負責營運公共建設之本業音樂廳，即只開發、經營文化觀光中心周邊附屬事業的即可。而促進民間參與公共建設法(簡稱促參法)的主管機關行政院公共工程委員會認為，文化創意產業的BOT案在國內剛起步，要業者投資大筆資金卻難以回收成本，勢必無法吸引廠商，例如中正紀念堂的國家文化中心，一年營運成本就要24億元，但門票收入僅6億元，因此，如果沒有國家預算支持，根本經營不下去。台北市政府計畫將此案的音樂廳由廠商出資興建但不負責營運，廠商僅興建營運周邊附屬事業，業者繳交權利金與土地租金給市府，做為維持音樂廳的費用來源，並不違反促參法第9條投資廠商得就促參案興建、經營一部分或全部的規定。惟此先例一開，恐將引爆另一波BOT弊案。

目前政府辦理公共建設，可依循政府採購法或促參法兩種法系辦理之。政府之所以捨政府採購法而選擇以促參法辦理公共建設，主要在於引進民間機構之資金及經營公共建設之效率。其中，促參法第8條第1款BOT（興建-營運-移轉），是最常被提到的一種公共建設交由民間經營的方式，係指政府給予某民間機構特許權，允許其投資興建某一公共建設，例如：焚化廠、鐵路、捷運系統及污水下水道等。在一定許可期間內，保障其市場之獨佔性，並允許其用所投資興建之公共建設去賺取利潤，許可年限期滿後必須將該公共建設移轉給政府。而為避免民間機構僅經營公共建設本業如音樂廳，無法損益平衡，故促參法第27條允許民間機構經營例如觀光旅館、餐飲業等附屬事業，其目的係用以挹注公共建設本業之收入，以彌補民間機構財務之虧損。換言之，政府循促參法辦理公共建設，其著眼點仍在於借重民間廠商營運公共建設本業，而容許民間機構經營不具公益性之附屬事業係為支撐本業之營運。

BOT案只營運附屬事業 恐造成民間廠商「掛羊頭賣狗肉」之現象

此次，台北市政府計畫將「北市文化觀光中心BOT 案」的音樂廳由廠商出資興建，但不負責營運，僅興建營運周邊附屬事業，恐造成民間廠商「掛羊頭賣狗肉」之現象。亦即投資廠商可以興建音樂廳公共建設之名義作為取得精華地段地上權之幌子，於台北市政府用地經營餐飲等休閒事業與一般商家爭利，卻將營運不易的音樂廳丟給台北市政府，甚或可能成為「蚊子廳」，而失去了台北市政府促進民間參與公共建設之目的。抑有進者，因促參法有政府規劃與民間自行提案兩種推動方式，未來此例一開，恐有精於促參法之民間廠商，到處尋找屬於國有土地之精華地段，採民間自行提案而比照此例之方式，透過適當的安排，遂行其取得國有土地使用之目的。

至於促參法第9條投資廠商得就公共建設參與興建、經營一部或全部的規定，指的是如果公共建設過於龐大，例如興建高速公路，為使計畫可行，可以將部份路段採BOT、部份路段採政府自行興建方式進行；或是多功能文化設施中，可以部分由民間營運音樂廳、另其他部分文化設施由政府營運。因此，台北市政府就「北市文化觀光中心BOT案」之規劃，與促參法第9條無涉但應不符合促參法第8條之規定。

主管機關工程會基於積極推動公共建設之公益，而將法規鬆綁或是從寬解釋法令固有其美意，惟因國內過去多次對於促參法之誤用致各界將BOT污名化，故建請主管機關於法令解釋時，仍應審慎為之。