中華民國九十七年五月十七日

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對法規命令陳述意見之我思

房樹貴　技師

設例：某機關近來積極推動修正某法規命令，為集思廣益並凝聚共識，及主動通知各相關技師公會、建築師公會及工程顧問同業公會等與會共同研商，與會代表某甲於會中提出具體可行意見，惟未為該機關所採，試問：某甲有無救濟之途？

解析

使受規範者可事前以陳述意見方式表達，則避免人民陷於武器不平等之困境

一、主管機關主動通知與會單位之舉，符合法定程序

主管機關修訂法規命令之行為，屬於行政行為之一環，又依行政行為合法性審查之原則，依其種類可分為：1.形式合法性之審查：管轄、法定程序（陳述意見等）、法定方式（書面等）。2.實質合法性之審查：依法行政（法律保留、法律優位）、不確定法律概念之判斷餘地、行政裁量、行政瑕疵、行政行為明確性原則、行政法上一般原則（例如比例原則、平等原則、不當聯結禁止原則、信賴保護原則）。機關修訂法規命令時，考量機關與受規範人民之不對等性，機關似有最終決定權，若使受規範者可以事前以陳述意見方式表達，則法律明確性原則更易確保而實際，避免落於空泛的法律原則，人民陷於武器不平等之困境。大法官在釋550號解釋，針對中央與地方健保費分攤之爭議，明確闡釋：「立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序，以表示意見之機會」，其精義亦同。行政程序法第154條：「行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內，向指定機關陳述意見之意旨。行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」可資參照。

二、陳述意見是給付性基本權中之程序權

若謂憲法是人民權利的保障書，則行政程序法則是具體化之憲法法典，行政程序法自90年1月1日施行以來，固課予中央或地方政府機關公務員不少之法定義務，看似有延緩行政效率之嫌，然細究其功能，除在確保依法行政原則、維護權力分立外，亦有提高行政效能（例如103條陳述意見、第97條免註明理由）及深化民主原則（提供人民參與決策之機會）之功效。隨著政治經濟社會的發展變遷，傳統的防禦權若只是保障「在巴黎橋下睡覺的自由」，尤嫌不足，因而衍生出給付基本權，可粗分如下：

 1.「程序性」之給付：例如訴願權、訴訟權、請願權、程序權（陳述意見、聽證等）2.「物質性」之給付：人民得使用國家之設備或公共設施之權利。人民得請求國家為一定之補助或給付（例如就業貸款、社會救助等），但由於國家資源有限，因此通說實務認為：原則上人民無此權利，亦即人民無請求國家積極創設或提供資源之權利。但仍須提供合乎人性尊嚴之最低生活保障則屬例外。（釋472號解釋意旨參照）。

不具體事件則屬法規命令之性質，其與針對具體事件所為之決定或其他具體措施之行政處分有別

三、法規命令與行政處分之區別

行政處分之要件（參行政程序法第92條）與法規命令之區別在於：若為對不特定人所為之反覆性、多次性之不具體事件則屬行政命令之性質，其與針對具體事件所為之決定或其他具體措施之行政處分或一般處分有別。例如「公告土地現值」則為一般行政處分。

四、某甲之救濟途徑

解釋上至少有下列二種可能：

甲說：無權利說：依行政程序法第151條：「行政機關訂定法規命令，除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者外，應依本法所定程序為之。但法律另有規定者，從其規定。法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。」、第152條：「法規命令之訂定，除由行政機關自行草擬者外，並得由人民或團體提議為之。前項提議，應以書面敘明法規命令訂定之目的、依據及理由，並附具相關資料。」、第153條：「受理前條提議之行政機關，應依下列情形分別處理︰一、非主管之事項，依第十七條之規定予以移送。二、依法不得以法規命令規定之事項，附述理由通知原提議者。三、無須訂定法規命令之事項，附述理由通知原提議者。四、有訂定法規命令之必要者，著手研擬草案。」，準此，本說認為某甲之陳述意見僅類似於「陳情」（苦情）之規定，某甲無救濟途徑，亦即某甲之陳述意見不拘束主管機關。

乙說：某甲可依憲法第17條、第136條主張創制權

第17條：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」、第136條：「創制複決兩權之行使，以法律定之。」

重點在於主管機關聽到人民的聲音，共創雙贏

結語

法規命令之位階雖然依憲法「法律優位」原則，不若法律，但是法規命令之層面、種類多而廣，且大多是針對執行法律之細節性、技術性，若稍不小心即有逾越法律之可能，影響力實在不亞於法律。因此，本文認為某甲之陳述意見是否為主管機關所採用？是否有行政爭訟之途？並非一般理性之人所關切，重點在於主管機關有無聽到人民的聲音，共創雙贏，法規命令訂定或修訂之結果，有無兼容並蓄，其結果是否為一般受規範者可得期待。畢竟，法律的目的在於治理，要給人一條路，給的應該是一條活路，而非死路。否則，若人民對法規命令之陳述意見，落於狗吠火車之窘境，陳述意見之法制，豈不淪為虛晃一招，變成有礙行政效率之元兇，實非立法原意。