中華民國九十七年五月十日

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從蘇花高興建爭議，談公共建設決策

鄧勝軒　技師

蘇花高是否興建之高度敏感問題，於科學決策之同時，似也應兼顧民意之走向

一、前言

根據報載，經建會副主委張景森，於97年4月2日，出席環保署「蘇花高環差分析報告確認會議」時，拋出政府在看守時期不應該做重大決定，認為蘇花高工程應移交給新政府決定，經建會代表也於會中說明，東部發展永續綱要計畫在去年3月確認，未來東部發展將以「鐵路為主、公路為輔」，並加強北宜及蘇花鐵路改善計畫，張俊雄院長也隨即於行政院院會中明確宣告：認為蘇花高仍有諸多疑慮沒有解決，行政院看守內閣之際應停止審查。

蘇花高是否興建爭議，數個環保團體一直表達反對蘇花高立場，點名護航之環保署副署長張子敬下台，並要求看守內閣期間，環保署應凍審蘇花高。此種高度爭議之公共決策，國、民兩黨總統、副總統候選人在此次2008年選舉期間，都不願正面表態是否支持興建立場，以免觸動高度敏感之爭議話題，筆者認為此種高度敏感問題，於科學決策之同時，似也應兼顧民意之走向，兩者可以互補、共存。 

二、技術官僚決策與民主發展過程中的矛盾

技術官僚對於台灣以往公共政策的決策，佔有無可取代之地位

台灣為海島國家資源貧乏，卻造就了台灣之經濟奇蹟，回顧過去二十年前，我國曾有亞洲四小龍龍頭封號，讓世界各國刮目相看，當時財經部門的技術官僚，主導了台灣經濟發展，這一群技術官僚在公共政策的領域之中，佔有無可取代之地位，蓋因一般民眾由於不如技術官僚較能掌握專業知識及技術，於是公共決策的制訂過程很仰賴專家、技術官僚，以提供科學、理性之專業決策。例如，十餘年前爭議多時之美濃水庫興建與否，當時制訂過程是由經濟部門之技術官僚所制訂出來的一項經濟建設計畫，這些技術官僚們掌握了政策主導之生殺大權，隨著台灣政治演變，社會民意快速變遷，人民意識到技術官僚之決策，只考慮到經濟或科技層面，人民需求在過去時空環境而言，並不受到重視，且對於環保問題，亦是以經濟為優先考量。當時這一群技術官僚之決策慢慢受到挑戰，導致後續諸多之公共決策，出現過度負載和程序失調的現象，自力救濟層出不窮，這也包括核四是否停建爭議、湖山水庫是否興建爭議，乃至最近之蘇花高是否興建爭議，儼然在此次2008年總統大選中成為高度敏感話題之一。

理性決策依賴「效率」、「效能」和「經濟」等政策評估觀點

由於過去官僚體系的強大，尤其是技術官僚的崛起，不但會威脅民主發展，還造成專業與民意的矛盾，或是政策制定過程中事實與價值的矛盾，這不單是以尊重專業考量可以涵蓋的。在公共決策評估過程中，理性決策所依賴的「效率」、「效能」和「經濟」等政策評估觀點，技術官僚著重這些觀點，但Cooper (1984)認為：「效率」不能取代公民參與公共議題的辯論，以及公民影響公共政策的權力和義務；「效能」應由公民的觀點，評估公共政策對確保和維持公民自治能力的正負面影響；「經濟」則不可作為威脅公共利益的理由。或更明確的說，公共政策不能藉滿足「最多數人的最大利益」，而危及憲法所保障的少數權益。 

環境正義的維護必須兼顧分配正義和參與正義

又以環境正義(environmental justice)來看，環境決策已不是環保專家或技術官僚所能獨占的公共領域範疇。環境正義的維護必須兼顧分配正義和參與正義，分配正義要求社會公平承擔技術和環境風險，尤其要注意偏遠落後地區的人民是否受到平等對待（黃玉霖，2004）。

三、我國憲法公民參與公共決策相關條文初探

公民投票可以彌補間接民主代議制度限制或缺點

在廣大眾民之中，並非每個人都想參與政治，因此，以選舉產生領導者是最公平之決策方法。在國外經驗顯示，人民以公民投票的方式參與公共事務的決策制度，在歐美國家習用已久，這種直接民主的制度，可以彌補間接民主代議制度限制或缺點，公共決策過程常因各種政治利益競爭與妥協，會有背離民意的缺失（因人民只有在選舉時才是真正主權者）。

 台灣創制複決之權，卻與民進黨長期以來所主張的公民投票並非等同

人民參與公共事務的決策的權利，在我國憲法中相關的條文有第十七條：人民有選舉、罷免、創制、複決之權。第一二三條：縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權。第一三六條：創制、複決兩權之行使，以法律定之。我國憲法雖明訂人民有創制複決之權，卻與民進黨長期以來所主張的公民投票並非等同，因為憲法上的創制複決，在法理上較為偏重憲法架構內的法律修訂或是公共政策取捨的層次，而民進黨主張的公民投票，除了涵蓋停建核四、美濃水庫等公共政策層次，更涉及國家認同之意識型態，也就是所謂的「統獨爭議」問題。

然而，公民參與公共決策的方式很多，並非所有的方式都能有效地促進公民參與。公民投票符合有效公民參與的特性，但以國外之經驗顯示，公投的成敗仍然取決於是否具有完備良善的制度和配套措施（黃玉霖，2004），這一點也是很值得注意的問題。

四、結語

科學決策方式與民意，兩者之間應是互補、共存

本文並非否定過去技術官僚之科學決策方式，而是應將民意之參與納入決策考量，兩者之間應是互補、共存。面對蘇花高是否興建爭議，除了納入科學理性決策外，同時，花東居民之民意亦應充分納入考量，整體考量包括地質不佳造成建設成本增加是否具有經濟效益、花東地區發展定位，是否繼續發展觀光休閒產業，或有其他替代方案（照顧相對少數之人民）及環境正義問題，而環境衝擊考量同時，亦必須兼顧分配正義與參與正義（社會公平性問題）的問題。

工程師們的角色不能再單以專業技術掛帥，必須兼顧社會科學角度

經濟發展是經濟部主管部會，環保問題是環保署權責，國土利用方式之國土計畫是內政部掌管權責，高速公路興建是交通部權責，不應僅各司其職而已，更應充分溝通整合，這是科學決策。但面對多元發展之民主社會，工程師們的角色不能單以專業技術掛帥，在公共決策領域之中，實證科學所講求為科學方法及真理，固然重要，這是專業所在，不能違背；然而亦必須兼顧社會科學角度，決策者應將各種民意走向納入決策考量，畢竟環評不可取代民意，民主決策亦有其價值，力求異中求同，做出最適當、最理性之公共決策，以化解蘇花高是否興建爭議，這是一個高度智慧之公共決策。

參考文獻：

1.黃玉霖，「從各國經驗看公民投票與公共決策」，公投民主在台灣學術研討會， 2004年02年06日。

2.總統府網站：http://www.president.gov.tw/index_c.html

3.Dahl, R. A. (1947) “The Science of Public Administration: Three Problems,” Public Administration Review 7: 1-11.