機關得依政府採購法規定限制廠商追加工程款嗎?

我看最高法院106年度台上字第2724號民事判決

陳錦芳　技師暨律師

政府採購法第22條第1項規定：「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：..六、在原招標目的範圍內，因未能預見之情形，必須追加契約以外之工程，如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞，非洽原訂約廠商辦理，不能達契約之目的，且未逾原主契約金額百分之五十者。」因此主辦機關於履約時，追加金額不能超過原訂契約價金50%，但此規定若未納入契約，對於廠商是否有拘束力?本文擬以最高法院106年度台上字第2724號民事判決分析之，尚祈各位先進不吝指正。

案例事實

A公司於98年 9月29日承攬B機關之C工程案，決標總價（含稅）為29,168,000元，雙方約定契約數量為「預估值」，以實做數量辦理結算。A公司主張自98年9月16日開工起，至99年1月14日完工為止，實際施作數量結算金額為56,069,789元，B機關已給付工程款15,894,465元，尚積欠40,175,324元未付。惟B機關竟以結算金額超出決標總價，逾越政府採購法第22條第1項第6款所規定原契約金額加計50%以上之限制，且A公司未依契約約定，向B機關提出書面異議及變更預算請求，A公司自不得依實際施作數量請求給付工程款，因此依B機關結算結果，A公司實際施作金額應為31,328,186元。A公司遂於系爭工程尚未結算驗收，即向工程會申請調解，調解申請書繕本於99年8月5日送達B機關，調解不成立後，A機關向法院起訴請求未獲給付之工程款、及自起訴狀繕本送達B機關(100年5月23日)之翌日起至清償日止之利息。第一審判決A公司勝訴，B機關不服上訴後，臺灣高等法院臺中分院將第一審判決部分廢棄，改判B機關給付17,306,074元及自調解申請書繕本送達(99年8月5日)之翌日起按年息5%計算之利息。雙方均提起上訴後，最高法院將臺灣高等法院臺中分院判決廢棄發回。

本件爭點分析

1.     政府採購法第22條第1項第6款規定得採限制性招標，核其性質，係屬政府機關另行辦理追加採購時之內部監督規範，尚與原採購契約之效力無涉。已訂立原採購契約之權利義務，仍應依該契約內容決定之

最高法院認為：「按政府採購法，針對「在原招標目的範圍內，因未能預見之情形，必須追加契約以外之工程，如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞，非洽原訂約廠商辦理，不能達契約之目的，且未逾原主契約金額百分之五十者」之情形，於第22條第1項第6款規定得採限制性招標(即不經公告程序，逕洽一家廠商議價或邀請二家以上廠商比價)，核其性質，係屬政府機關另行辦理追加採購時之內部監督規範，尚與原採購契約之效力無涉。已訂立原採購契約之權利義務，仍應依該契約內容決定之。倘當事人間採購契約約定實做實算而未設金額上限者，不容一方執上開法律規定，於事後任意補充設限之餘地。

查系爭契約第4條約定契約總價為29,168,000元；施工補充條款第 4條約定：「本契約數量均為預估值，以實際施工數量辦理結算」、第20條約定：「本工程數量均為預估數量，結算時按實作數量結算…」，並未約定結算金額不得超過契約金額 50%，且系爭契約非採限制性招標所訂立，亦與政府採購法第22條第1項第6款之規定無涉。原審無視兩造間合意之系爭契約內容，逕以B機關應依政府採購法處理標案，A公司就政府採購法規定知之甚明等節，遽認系爭契約按實作數量結算之約定，應有政府採購法第22條第1項第6款規定50%擴充條款之限制，所持見解不無可議。」

依政府採購法第1條、第3條及第4條規定，政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定，為政府機關、公立學校、公營事業，或受政府機關補助一定金額之法人或團體，辦理採購時所應遵守之內部監督規範。但上開主辦機關與廠商所訂立之政府採購契約，實務上既認為屬私法契約，雙方之權利義務關係，自應以契約為據。但常有主辦機關人員囿於其行政責任，主張政府採購法之規定對於廠商亦有拘束力，進而拒絕給付廠商超過契約價金50%之工程款，惟政府採購法第22條第1項第6款規定，若未納入採購契約，主辦機關此項主張，恐遭認定依約無據。

2.     以支付金錢為標的之債務，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息，須以該債務已陷於給付遲延為要件

最高法院認為：「以支付金錢為標的之債務，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息，須以該債務已陷於給付遲延為要件，此觀民法第233條第1項規定自明。兩造約定系爭工程款之清償期為何？其期限已否屆至？或是否有應視為清償期已屆至之情形？攸關B機關給付遲延責任之判斷，原判決就此全未審認，僅憑A公司曾申請調解而為請求，遽命B機關應自調解申請書繕本送達翌日起給付法定遲延利息，亦有判決不備理由之違法。」

本件依民法第203條規定：「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」A廠商遂依上開規定，向B機關請求遲延給付之工程款按週年利率5%計算之利息，並主張遲延利息之起算點，依民法第229條規定，自機關受催告或相類之行為時起算，而本件曾向工程會申請調解，故自B機關收受調解申請書副本之翌日起算，但實務上通說既認為工程款報酬請求權須俟工程驗收合格時起算，惟調解申請時，系爭工程尚未驗收，工程款是否已達清償期，若未達清償期，自不能認為B機關已有付款義務而認為其給付遲延，此項意見，值得贊同。