 |
||||||
|
三談高鐵土建工程的〝ISO品管〞與傳統〝三級品管〞 鄭進南 技師 一、前言 長期以來國內公共工程的設計、監造、施工均遵循行政院公共工程委員會頒佈的〝三級品管〞制度運作，自民國82年起行之有年，凡從事土木工程者人人朗朗上口視為當然毫無爭議，認為是唯一的最佳的甚或世界性的品質管理做法，但是台灣高鐵土建工程的興建完成，讓人突然發現還有另外一套品質管理系統，因為全部依ISO
9001之做法姑名之為〝ISO品管〞，與傳統的〝三級品管〞相比，似曾相似，但驀然回首卻又大不相同（高鐵為統包，傳統為分開發包，大不相同是正常的），引發筆者高度興趣，願在此繼技師報424、408、409及410期後再狗尾續貂，三述淺見供技師先進及有興趣者參考。 二、簡介傳統公共工程〝三級品管〞 行政院公共工程委員會民國82年10月7日頒佈〝公共工程施工品質管理制度〞，〝…經整合國內外重大工程品管作業方式，針對國內工程品管過程之缺失，訂定三個層次之工程施工品質管理制度，其架構如圖一〞。
圖一 公共工程施工品管架構圖(摘自公共工程委員會網站) 此一三層次之架構即所謂〝三級品管〞制度之濫觴，其後雖經不斷改善，第三級加入工程施工查核機制及全民督工系統，但基本上迄今仍維持此一架構不變，其工作項目可由表1一覽之。 表1 公共工程各級品管系統工作項目
三、〝三級品管〞的特點 1.〝三級品管〞基本上是設計、監造、施工三者分立由上而下的產物，將一件工程一分為三，一般是主管機關先發包設計標，完成後再依圖發施工標及監造標，但三者之間再清楚也有界面，所謂界面就是權責關係，不出事則已，一旦出事三者之間可能相互推諉責任。〝三級品管〞字面意義已說明了權利的大小，即三級大於二級大於一級，由表1可看出一級有訂定執行權，二級有審查、抽驗、監督權，三級有查核、獎懲權，但責任的分配可能剛好相反，以前不久三重水災為例，一級賠錢（最重），二級3位記大過1次、2位記過1次，三級3位記過1次、2位記過2次、2位申誡2次、6位申誡1次，就筆者所知該水災案因屬重大案件，是少數懲罰達到第三級的例子，但已可見責任分配的情形。 2.〝三級品管〞只針對施工及監造，不含設計品管，設計者設計時因不知未來的施工廠商其設備工法、能力、經驗如何，因此只能依假設的施工情況做設計，為安全起見可能將安全係數放大，某些主管機關設計費用以將來發包費用的百分比計算，更助長了安全設計（Overdesign），有浪費資源的可能。另外施工中不可或缺的設計變更，必須依一定公文程序，由承包商→←監造→←業主→←設計者，往返耗時、耗力、耗資源，也防礙工進及品質。 3.〝三級品管〞雖歷經10餘年各方面均有改善，例如，品管工程師回訓、增加品質計畫及監造計畫製作綱要、設計公共工程金質獎等，但因受原創者框架所限，對新出現的統包案例如〝設計—施工〞、〝設計—監造—施工〞、〝設計—施工—運轉—移交〞等，仍硬生生的採用，似顯得格格不入，權責也難釐清，例如主管機關將〝設計—施工（第一級）〞委託A包商，將〝施工監造（第二級）〞委託B公司，將〝專案管理及設計審查（第三級）〞委託C公司，將來出了事，可以預見ABC三者將互推責任，三級品管由官方或學術界修正其資源有限，成果也必然僅限於國內使用。 4.〝三級品管〞可能除缺少〝設計品管（包括設計規劃、輸入、輸出、審查、驗証、確認、變更）〞外，尚缺少對承包商〝採購流程品管（包括資訊、驗証）〞，及一部份的〝生產與服務的供應品管（包括交貨及交貨後續活動的執行、鑑別與追溯、顧客財產等）〞，〝三級品管〞原則上依87年或94年的ISO，因此未能將2000年版之內容納入，也許是不需要，但無論如何，就品質管理角度而言似乎不太完整。 5.設計者、監造者、施工者在〝三級品管〞制度下基本上是對抗的，因為各依合約、各擁其主、各辦其事、互不隸屬，為了保護各自的權益，土木精英們發文保護自己，毋寧是正常的，主管機關〝隔山觀虎鬥〞、〝以夷制夷〞，固然沒錯，但三者資源（人才、技術、經驗）無法充份交流，即使交流也有所保留，就國家整體資源而言，其實是有浪費之嫌的，以高鐵為例，若每2億需要1位監造工程師，則2000億需要1000位監造工程師，但高鐵強烈要求JV必須右手（品保/品管）管左手（施工），形成內部實質監造，減少了一級與二級重複監造的資源浪費。另外對規範、圖說的解釋權都在設計者或監造者的手中，為避免圖利廠商，常常愈解釋愈嚴，對施工者而言也是不公平的。 6.三級品管有〝產品〞導向之嫌，只管產品合格不合格而不問其來源及去處，以鋼筋為例，只抽驗到廠鋼筋是否合格，其生產爐號及鋼胚料號及用到何處一般較少注意，萬一出了事例如有輻射性則受影響範圍及來自何批均無法追溯。 7.三級品管的一級承包商基本上是依業主設計好的圖說，在監造者的審核監督下進行〝別人〞的工作，其品質也就隨著〝別人〞標準的寬嚴而起伏，缺乏把工作當作〝自己的工作〞的原動力。 8.依表1一級承包商所有的文件計畫均需送二級監造者審查核備，施工流程中更規定有限止點，必須施工暫停供監造者行使檢查權，合格後方可進行下一步驟的施工，監造者的介入施工非常深，萬一出事，承包商一句〝所有的施工過程均經監造同意〞，雙方權責爭議常無法釐清，似只有走向仲裁或訴訟之路。 四、簡介〝ISO品管〞 所謂〝ISO品管〞就是依據國際標準組織（簡稱ISO）所公佈的ISO
9000系列文件對產品所做的品質管理，文件包括：1.ISO 9000品質管理系統—基本原理與詞彙（CNS
12680共42頁）。2.ISO 9001品質管理系統—要求（CNS 12681共27頁）。3.ISO
9004品質管理系統—績效改進指導網要（CNS 12684共55頁）。4.ISO
19011品質與/或環境管理系統稽核指導網要（CNS 14809共28頁）。詳細內容請參閱原文或經濟部標準檢驗局譯為中文的中國國家標準CNS(總號詳括弧內)。 ISO適用於各行各業，土木工程只是其中之一而已，依據ISO
2003年底之調查報告，全世界共149國有500125張ISO 9001認證，較2002年的134國167210張認證增加迅速，中國大陸有96715張、義大利64120張、英國45465張、日本38751張、西班牙31436張、美國30294張、德國23598張、澳洲19975張、法國15073張、韓國12846張、台灣2991張，2004年底調查報告尚未出爐，應該更多張。 在此僅將其8項品質管理原則（Principles）及12項品質管理基本原理（Fundamentals）列於后供參考，ISO
9001全部依此而寫： 8項原則為：1.顧客為重。2.領導。3.全員參與。4.過程導向。5.系統導向管理。6.持續改進。7.依據事實決策。8.與供應者的互利關係。 12項原理為：1.理論說明。2.系統要求與產品要求。3.系統導向。4.過程導向。5.品質政策與品質目標。6.最高管理階層在品質管理系統內之角色。7.文件化。8.系統評估。9.持續改進。10.統計技術之角色。11.品質管理系統與其他管理系統重點。12.品質管理系統與卓越模式間之關係。 ISO 9001是系列中最主要的，技師報258期林俊良技師曾為文介紹，亦可以下圖表示，圖二可說是世界各國管理精英將複雜的品管理念以最簡單的形式表示出來，可謂字字珠磯。
圖二 ISO9001以過程為基礎之品質管理系統模式 高鐵土建工程在合約第八冊內將ISO9001（1994）全文納入並據此要求JV，故高鐵土建工程可謂依〝ISO品管〞內容實行案例之一。 五、〝ISO品管〞的特點 1.就宏觀角度而言圖二是顧客（買方、消費者、客戶）與組織（賣方、公司、集團）雙方的關係是平等的，以高鐵為例，高鐵公司是顧客，提供基本設計、規範、合約、不反對聲明、會議、稽核、不合格品紀錄、ICE/ISE…等要求做為輸入，以掌控承包商之品質、進度，施工過程中以觀察取代監造，僅記錄承包商是否依圖施工，如否則發不合格品紀錄要求改善，不干涉包商實際的施工。JV則做為組織，負責產品製造，依照ISO
9001之規定有管理責任、資源管理、產品實現（設計與施工）、測量分析與改善（監造），做法則為品質計畫書、程序書、工法說明、檢驗及試驗計畫、稽查、不合格品紀錄…等，過程中不斷改進使顧客滿意，完工就是輸出，萬一出了事，則負全部責任，無可推諉。 2.組織如果負責設計可考慮組織現有的設備、人力、技術、經驗選擇有利的設計方案來配合施工，可以將資源極大化，在過程中如有變更設計亦可在最短時間內做出反應以配合現場施工。 3.〝ISO品管〞約每七年改版一次，自1987年第一版，至1994年第二版，至2000第三版，其結構、內容、用語均一直在修正，以2000年版為例，ISO/TC176品管品保技術委員會對全世界進行廣泛調查，在各國品質專家達成共識的基礎上，不僅借助已有的經驗，而且採納對品質系統的新觀念，再由下屬的SC2品質系統分組委員會組織各國專家自1997年第四季至
2000年底，對94版進行了6次修訂，修訂草案至少須經參與投票之會員團體75%贊成始得公佈，最後在2000年12月15日發佈2000版，因此ISO
9001應該是集合世界品質專家的共同成果。 4.ISO規定組織如果無法依ISO
9001全部內容辦到，則唯一可免除的只有第7章第5節〝設計與開發〞，且須不影響組織提供滿足顧客與適用法規要求的產品之能力或責任，換句話說，只要承包商依循ISO
9001則對所有條文都必須要有交待，不可任意選用。 5.ISO基本原理內有一條是相互依賴，意即顧客與組織是〝相互依存〞、〝互蒙其利〞的伙伴關係，彼此之間的資源（人才、資金、技術）可以透過要求，輸入的過程使各方共同獲利，創造〝雙贏〞。以設計為例，高鐵透過〝設計研討會（Design
Workshop）〞要求JV的設計者對設計提出理念之簡報、圖說及計算書等資料，高鐵及JV均可藉此瞭解設計的Knowhow，但如為傳統之〝三級品管〞則設計者只向業主簡報，承包商及監造不可能有參與的機會，資源無法交流。 6.ISO強調過程導向，土木工程其實都是許多環節（過程）串接起來的，就微觀角度而言，圖二可視為每一環節的輸入（顧客）及輸出（組織），每一環節的輸出又可為下一環節的輸入，環環相扣、環環有品質，那麼整體環節品質一定有保障，意即品質是一點一滴累積而成的從最小小包開始，凡綁紮鋼筋、組合模板、澆置混凝土等施工過程及砂、水泥、鋼筋等材料來源及去處都是品質形成過之一，絕不是只問結果，而不管過程。 7.依照ISO的做法，承包商負責設計、監造及施工，完工後的輸出產品可以冠以〝自己的品牌〞，就象勞力士與卡西歐手表一樣，由品牌就可知品質及價位，國內營造廠一直未能走向〝國際品牌〞似與長期以來只能施工，未能設計及監造有很大的關係。 8.ISO依事實做決策講究不斷改進，就土木工程而言，這一點更彌足珍貴，因為土木工程非工廠大量生產都是現場訂做，隨著人地事物時的不同，即使是相同的設計，在不同地點施工也有不同的結果，其受到外在環境如地質、天候、材料、工法…等之影響非常大，過去的經驗固然重要，但配合現場依現況不斷的改進更是重要，以高鐵而言配合工地之變更設計由工地提出，經設計者、CICE同意及高鐵SONO後即完成，非常靈活迅速且完工後將變更設計反映於竣工圖內，另一例為工法說明一直在進版，甚至到了完工還在改版，反觀〝三級品管〞因為變更設計程序繁複，許多工地的權宜措施有可能與圖說或施工計畫內容不符。 9.ISO只給條文不給做法，每一組織的做法就如同每個人一樣都是不同的，是唯一的、獨立的，以高鐵而言12家JV每家的表格、程序、工法說明、品質政策都不相同，除少數表格如〝Form
DC〞、〝Form CICE〞列入合約內要表格一致外，其餘均尊重JV自行發展的表單，反觀〝三級品管〞監造者為管理方便一般均統一表格，這也是另一種型式〝統一〞與〝獨立〞的問題。 10.ISO 9001前言中已明敘不再包括〝品質保證〞一詞，這反應了一項事實即除了產品保證外，亦朝向提高顧客滿意度，意即品質保證是單方面的，顧客滿意才是雙方面的，〝三級品管〞之二級監造仍標榜〝品質保證〞似與時代潮流脫節。 六、感想 1.筆者無意藉本文臧否〝三級品管〞制，正如前言所述統包與傳統分包原本就不同，所採用的品管系統當然也不同，硬將兩者混為一談，已有偏頗，筆者片面之詞謹供參考，但高鐵公司花了大錢請老外規劃的品保/品制度也確有可觀，就像尺有所長，寸有所短，春花秋月，夏風冬雪各擅勝場，各位先進及有興趣人士不妨以輕鬆角度視之。 2.有老外問筆者何謂台灣的三級品管，筆者答曰3大於2大於1（么），在正常情形下3＋2＞1，若承包商夠力3＋1＞2也有，有時候3＋2＋1＞設計者，偶而2＋1＝3，反正是〝三角關係〞或〝四角關係（含設計者）〞很複雜，老外曰不是NO.1（老大）大於NO.2（老二）大於NO.3（老三）嗎？〝大〞〝么〞之間似只在一念之差而己。 3.如果有人問若三級是顧客（主管機關），一級是組織（承包商）那麼二級監造要併入三級呢還是一級呢？〝三級品管〞原創者已將答案寫在圖1中，讀者何妨仔細看看。
|
