 |
|
促參論壇 「談英國公私合夥關係─體現優質公共建設之良方研討會」內容摘要 熊彬成
教授、拱祥生 技師 一、前言 行政院經建會、工程會、英國貿易文化辦事處及倫敦國際金融服務公司於92年10月2日假台北市公務人力發展中心前瞻廳舉辦「談英國公私合夥關係-體現優質公共建設之良方研討會」（ PPP-A Solution for the Public Sector’s Infrastructure Needs）。會中邀請了多位英國從事PPP（公私合夥關係）的政府及民間專家，分別從英國推動PPP的經驗、法規面及案例進行深入的探討與介紹；國內則由行政院公共工程委員會郭瑤琪主委介紹台灣推動促進民間參予公共建設的政策及現況，台灣高鐵公司的林天送副總並介紹台灣高鐵計畫。英國政府自一九九二年起推動PPP／PFI後，其實施項目涵蓋交通、環保、醫院、學校、勞工、社福、國防、監獄、住宅、政府辦公室及社區開發等公共設施，對英國政治、經濟及社會的發展影響既深且廣，已受國際上普遍重視，並紛紛派員前往學習。本次研討會的出席者包括：英方政府官員、財務顧問、律師、銀行界及開發商代表、我方政府主辦機關及相關部會、中華民國建築師公會全國聯合會、中華民國企業經營管理顧問協會、台灣區營造工程工業同業公會、全國律師公會、中華民國銀行商業公會全國聯合會、中華民國工程技術顧問事業協會及中華民國開發商協會等業界代表約二百人參加。 二、PPP在英國發展過程與現況 PPP是Public Private Partnerships的縮寫，翻成中文即為「公私合夥關係」。PPP有許多不同的名稱，但都是指同一概念，例如PFI（Private
Finance Initiative）-民間融資方案；DBFO（Design Build Finance and
Operate）-設計/建造/融資/營運等。PPP係由英國所發展出引進民間的創意及風險管理能力參與傳統公共建設的方法，最早係於1981年根據Ryrie
Rules條例引進PPP，並於1992年由保守黨大臣Norman Lamont推動PFI，因此，日後即以1992年做為英國開始推動PPP的起始里程碑。英國引進PPP的目的並非做為融資計畫，而是基於當時英國政府財政困難，無法推動大計畫，同時政府體制亦不擅於管理資產的所有權風險，因此才有意藉助民間在風險管理及財務計畫的效率與能力，引進民間參公共建設。執行PPP計畫有兩個主要目的：（1）考量所有風險的情況下，在一定期間內（20~30年或特許經營年限）讓錢的價值發揮到最大；（2）在經濟的考量下，讓政府部門能夠即時提供公共設施的服務。 1997年工黨政府上台，曾重新檢討保守黨的民間參與公共建設政策，結果發現成效相當良好，便決定繼續推動並擴大實施。自1992年開始推動PPP/PFI以來，PPP/PFI資本投資超過350億英鎊。根據英國財政部報告及國家審計部的報告，發現73%的傳統採購案超過預算，但僅20%
PPP/PFI案超出預算；70%的傳統採購案超過計畫時程，但僅12%
PPP/PFI案超過計畫時程；超過75% PPP/PFI案的使用者對於計畫感到滿意。儘管採用PPP有民間融資成本可能較政府借貸較高的情況發生，但仍然能夠物超所值的主要原因為民間企業的創新能力、合理的風險管理機制及對計畫案整個生命週期的總成本之充分運用。 目前英國正在發展新的PPP模式，稱為「地方改善融資信託」(LIFT，Loacl Improvement Finance Trust)。該模式為一種以PPP模式為基礎的混合模式，主要透過一家政府持股40%的聯合承攬企業（LIFT Co.）進行政府與民間合夥，來進行小型開業診所及主要醫療設施方案，範圍包括財產管理、建設服務等，其中民間合夥人擁有25年獨家開發權。 三、PFI交通事業案例 英國至今推動的PPP案例中，以交通運輸事業的案例最多，金額亦最大。以2000年為例，交通工程是PFI計畫的最愛，共計有二十三件，總金額達一百二十億英鎊。據英國交通部的資料（Department
of Transportation, 2002）顯示，PFI交通運輸計畫，主要還是區分為公路和軌道兩大類。在公路和橋樑方面，由英國交通部主導的，計有十二個案例。 英國國內的第一件PFI交通案例，也是第一件PFI橋樑工程案例，是跨泰晤士河的達特福大橋 (Dartford Crossing)，建於1987年，之後，由於重新檢討PFI計畫的內容與執行方式，在1990年，才繼續推動下一個PFI案例-第二色文大橋 (Second Servern Crossing) 。 除了上述二座大橋之外，陸續還有伯明罕北郊環城道路、Calisle到Newcastle的A69號道路、Alconbury 到Peterborough 的A1號道路、Stoke到Derby的A50號道路及M40高速公路等。最新的PFI公路案例是通往Thames Gateway 開發區的A13號公路。
至於PFI軌道計畫部份，目前已經完成或正在興建中之PFI案例，計有連接英法海底隧道福克斯東
(Folkstone)到倫敦聖巴卡拉斯(St. Pacras)
車站的英法海峽隧道聯絡線 (Channel Tunnel Rail Link, CTRL)。伯明罕的Midland
Metro輕軌1 號線。倫敦郊區的船塢輕軌 (DLR) 路易森 (Lewisham)
延伸線及科羅伊頓( Croydon) 的輕軌電車 (Tram)。還有曼城通往Salford
和Eccles的輕軌線。此外，現正規劃中的PFI軌道工程計畫，包括了船塢輕軌倫敦巿機場(City
Airport ) 延伸線、里茲的輕軌線、 South Hampshire/Portsmouth
的輕運量捷運系統及曼城與伯明罕之輕軌延伸線等。以英國的PFI軌道工程經驗來說，相較於中、高運量捷運系統，由於輕軌系統造價較低，
也比較容易用PFI的方式來推動計畫。 茲簡介色文大橋PFI組織如下：色文大橋公司(Severn River Crossing, PLC)為承接這項計畫的特許公司。該公司的核心成員包含土地開發業者John Laing 、法國的營造公司Vinci、Bank of American、NT&SA及Barclays等銀行。大橋之建造採設計，施工統包的方式進行。此外，為了順利推動計畫，英國公路局分別聘請了財務、法務及工程技術三方面的專業顧問，組成顧問團(顧問團的計畫經理為FaberMaunaell國際工程顧問公司的Peter Head 先生)，以有效監督與協助特許公司執行計畫。計畫之組織圖請參考圖一 (Kitchener and Mizon, 1997)。 四、結語 英國自1987年首件第一個民間參與公共交通建設案例，迄今已有十多年歷史，成果斐然。以這一波的國際經濟不景氣來看，英國並沒有受到太大的打擊。其中幾個重大PFI公共建設，如船塢輕軌路易森延伸線和海峽隧道聯絡線第一階段的準時完成，對英國經濟成長所需的刺激及帶動效果，實在具有莫大的助益。透過公私合夥關係的建立，英國民間企業所帶來的充沛活力，無疑替這個十九世紀日不落國的老國家打了一針強心劑。 展望未來數年，我國的財政情況恐難一下子大幅改善；希望台灣能學習英國善用民間資源的例子，以帶給國內推動重大公共建設的新契機。
圖一 第二色文大橋PFI計畫之計畫組織圖
|
