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從營造產業的發展歷程

談台灣土木工程未來的發展趨勢

胡偉良　技師

前言

這幾年來，世界各國的營造業者災變頻傳，不少知名的業者紛傳倒閉，給世人帶來了不少錯愕。其實，這樣的發展其來有自，從整個營造業過去的發展歷程來看，營造業的由盛而衰，有其歷史背景，值得我們去探討。而未來的發展趨勢，更是我們應該了解和掌握的方向。

營造產業的發展歷程與趨勢

一、發展歷程

1960年代：經濟大環境穩定，廠商採集中(聚焦)(focus)策略，互以較低成本從事競爭。企業運作目標偏重於追求經濟規模的達成及累積學習經驗曲線。管理上以控制和垂直整合為基礎，全力發展企業本身的技術和管理能力，以改善企業的營運效率。

1970年代：經濟環境進入不確定時期，各國政府在財政拮据的狀況下，開始調整角色定位，不再扮演經濟調節者及產業振興者的角色，社會福利的支出大幅取代了基礎建設的支出；也因此，對於土木工程產生極大的衝擊。企業改變過去大量擴張的經營方式，改採彈性(flexible)策略。國際間的援外計劃在規模及數量上均日益減少，很多國際性的大公司，由於先前大量的擴充(多角化和大量的垂直整合)，而在整體大環境的劇變下嚐到了苦果。

1980年代：營造廠商開始回歸本業，業者開始體會到本業雖未必獲利豐碩，卻能帶來大量營收。由於這個時期國內或國外市場的需求都呈減少，技術工人供給也日感不足，營建公司開始透過合併、購併及合營(J.V.)以分擔風險及提昇財務能力。廠商對生產效率的重視再度抬頭，客戶導向亦漸成風潮，廠商的財務能力在市場競爭上之重要性日增。

1990年代開始：接續八０年代的發展，由於自由化趨勢，國家市場疆界逐漸被打破，一些國際性的大型廠商基於持續獲利、提高營收、及平衡資源運用的考量，逐步走向全球化。

近期與未來的發展趨勢：營造業走向全球化已是難以扭轉的趨勢。國際性的大公司在進入外國市場後，開始與地主國廠商建立（J.V.）的策略伙伴關係，透過合作，使得雙方各就所長，各自發揮專精。外來的國際公司提供其在財務、技術和管理能力上的專精，而本國的當地公司則運用其地緣優勢，提供其在本地勞工聘僱以及材料採購上的優勢。

二、結構面的趨勢

除了上述策略上的調整，在產業的結構發展上，我們也可以看到如下的發展趨勢。

民間參與基礎建設：民間參與的層面已從傳統從事單純的營建工程，擴大到提供財務支援及參與完工後的營運工作。尤以一些資本密集的BOT案例為然。
邁入全方位的垂直整合：目前的發展趨勢是，除非中、小規模的工程，否則愈是複雜的營建專案愈需仰賴先進的技術、高超的財務能力和卓越的財務安排。因此，有愈來愈多大型的營建專案是由營造商、開發商和金融財務公司共組策略聯盟團隊，藉由各自的專精，共同參與計劃及分擔風險。
國際公司參與各國的基礎建設：自由化、全球化的結果，使得各國政府愈來需藉助外國資金、技術和管理能力的投入，以協助其經濟發展及從事基礎建設的開發工作。
追求國際市場的長期競爭地位：企業組織已從過去的專注於短期投資報酬率，轉而走向追求長期的國際競爭優勢與地位。由於各國政府的角色、定位的改變和財政上的短絀，國際營建市場的競爭能力已經轉為以財務管理能力來決定輸贏的局面。
企業組織走向兩極化：全球化及國家資源社會化的結果，使得大多數國家的建設不再成長，甚至出現萎縮。產業內的競爭加劇，競爭的結果將促使企業走向合併及專業化。公司規模變大或更專業化的結果，將使得中間規模的廠商逐漸喪失(或減少)生存空間。
企業必須擁有競爭優勢或生存利基以求存活：企業必須找到自己的競爭優勢或生存利基以求存活，及追求永續發展。像是員工及工人的效率、生產力的提升，已是日益重要的課題。除此之外，既有的廠商也可以藉由購併、重組及整合來增加自己的現金、借貸能力、研發及投資來建立自己的優勢/利基以求生存。
設計─施工(Design-Build)逐漸取代傳統的招標(Contracting)方式：目前先進國家中，採用D-B的趨勢已銳不可擋，這種新的招標方式使得設計、施工得以結合，廠商在設計階段即可同時考慮設計之可施工性、施工之安全性及完工後之使用維護性；因此有助於提高整體效率及減少施工界面。這種的投標方式咸信有利於甲、乙雙方。
企業組織朝向扁平化及更注重企業文化的建立：願景、創意、利潤分享、團隊、學習的觀念日益盛行。員工參與更多的管理決策、員工分紅計劃也更普及。組織結構將朝向更快速的反應市場需求；傳統的官僚層級組織將逐漸瓦解，而變成更扁平、彈性的組織。企業逐漸注重於創造一個更能夠激發創新的工作環境。
財務、法務知識的重要性日增：財務支援對於營建廠商能否取得業務關係日益重要。很多公司已經開始尋求建立有創意的財務技術能力。另一方面有鑒於工程執行中，爭議的難以避免，營建公司已經開始注意加強員工在合約及法務知識方面的教育與訓練工作。
資訊的應用和整合：網路、電腦輔助設計、繪圖(CAD)的應用日益普遍成熟。通訊技術的進展已使得公司的高層主管可以坐在公司總部，透過電腦螢幕掌控工地情況。透過專家通訊系統更可隨時將各種特定資訊傳給特定人員。今日的IT與通訊技術的發展勢將改變營造業的傳統經營方式。
多方位的伙伴關係：多方位的伙伴關係對提升企業的競爭力關係重大。這種伙伴關係包括業主、同業、供應商及分包商的密切合作。另一方面，經理人也必須透過職位輪調，來獲得不同部門的經歷，以提升自己的(全方位)能力。
策略聯盟：企業愈來愈需要藉助與合適的同業及與異業建立策略聯盟關係，來塑造競爭優勢。一來聯盟間的廠商可藉此共享資源，形成互補。國際間(國內外廠商)的策略聯盟更可幫助外來的廠商避開保護的障礙及降低經營風險。除此之外，不同國家的廠商會有不同的優勢存在，善用其優勢會有助於提昇自己的競爭力；例如日本廠商具備資金籌措調度的優勢，也擅長設計、施工結合的作業方式；美國廠商則具備設計和營建管理的能力；而韓國廠商則擁有專案執行能力和營建材料的優勢。
回歸本業：經歷了七０年代的大擴充之後，很多企業都嚐到了苦果，八０年代開始，業者開始體會到營建本業獲利雖未必好轉，但至少能帶來營收。營建廠商開始透過合併、購併及合營，來分擔經營風險，並藉此提高其財務運作的能力。
重視環保及工安：各國政府在環保及工安方面的相關法規要求日趨嚴格，使得廠商在環保和工安方面得做出更多的投資以滿足要求。

台灣土木工程的發展歷程

一、政府的作為

台灣的營造業在經歷了幾十年的演變之後，在國際上的相對競爭力每況愈下，時至今日，不僅無法與先進國家相比，甚至與一些與我國經濟發展落後的國家相比，也找不出強有力的競爭優勢。因此，台灣的營造業發展至今，可以說已經成了一個完全「內需」的〝地域性〞產業，在跨出了台灣本島之外，業者沒有存活的空間。

其所以如此，歸結起來，政府要負最大的責任。回溯這個產業的發展，我們可以發現：

政府沒有具體而有效的產業發展政策：大多數的國家都會把營造業的發展，當做一個國家經濟發展的重要基石，台灣卻不然。過去的政府當局一直不曾訂定過具體而有效的產業政策。一方面可能是政府主政當局對這個產業不夠重視；另外也可能緣於政府相關主政者的層級及宏觀不夠高遠；甚或也可能是主政者蓄意的弱化這個產業的結構和發展，以利黑白兩道和地方派系從事不法運作。
公共工程的釋出大起大落：從業者無工可作，到撐飽撐死的黃金時期，再淪落到本科系畢業生「畢業即失業」現象的產生，均充份的顯示政府在公共工程釋出量上的缺乏規劃。暴起暴落的需求變動，在高峰期除了讓土木相關學門的畢業生宛落天之驕子，畢業前即有眾多職務虛位以待，甚至其他科系及行外人士都競相投入的盛況，可是不及數載即又演變成畢業生無業可就，從業人員紛紛失業的悽慘狀況。這種公共工程量暴起暴落的情形，源於主政當局從未將產業發展納入公共工程量的釋出考量，而完全以政治需求辦理公共工程計劃，這也是世界罕見的現象。這種情形使得廠商根本不敢（能）做長遠打算，極不利於產業的競爭力提昇。(待續)
營建系統的主管單位事權分散，缺乏一個具備整合能力和位階的專責部門/單位：目前國內公工程業務單位分散，並且未能整合在單一指揮系統之下，結果造成政出多門、疊床架屋的混亂現象。這種情形不僅是行政資源的極大重覆及浪費，更是造就了各式各樣的官僚體制，阻礙了整個產業的發展和進步。
相關法規制度不當、落伍：這個產業發展迄今，尚今無「法」可循，既被政府定位為特許行業，卻又僅有依附於建築法之下的營造業管理規則可為遵循。而營造業管理規則中，甲、乙、丙分等的規定，既不合宜(只憑年資及業績升等，一旦升等則又可長生不死)，又難以落實執行（像專任工程人員的規定迄今仍無法確實執行），整個規則少有真正能幫助營造業提昇產業競爭力的規定存在。
缺乏有效的廠商輔導措施：因為營造產業一直不是政府重點輔導的產業，所以既缺乏輔導之專責單位，也找不出有效的輔導機制，更無整體性的配套輔導計劃和措施。因此政府配發的有限研發經費到了後來，大多也淪為一些存查了事的官樣性純學術研究報告，對提昇業界的競爭力了無幫助。

除了在研發上政府少有貢獻之外，對產業的資金融通，政府也絕少給予協助，法規制度的不完備和產業環境的惡劣，使得許多金融機構在對業者融資/放款中，承受了許多呆帳負擔。金融業者為求自保，也不再輕易對營建相關產業提供融資。結果不論廠商信譽好壞，同遭池魚之殃，均難以得獲資金融通。至於有關廠商新技術開發所需的財務支援更是完全付之闕如。

政府的角色：波特的競爭力架構–鑽石理論談到一個國家中某一產業在國際上的競爭條件，會和企業策略、結構和競爭對手、需求條件、相關及支援產業的表現、生產要素狀況、政府角色和機會角色有關；其中和政府有關的包括了需求條件、相關及支援產業的表現、政府角色。需求條件係指買方對土木工程的要求(品質、工期、工安)及需求總量的大小；相關及支援產業的表現包括土木工程和相關產業(上、下游，例如工程顧問業、建材業、金融市場)的互動關係；生產要素狀況則指產業的人力素質、資本市場…等的良窳；政府角色則指政府對產業發展的影響，亦即政府對扶植產業的態度。

而檢視政府在上述因素上的表現，則幾乎都是否定的。透過波特的鑽石體系架構，我們可以體認到今日台灣營造業的競爭力之所以積弱不振，其實都是其來有自，而政府正是該被責難的主要對象。

土木工程先天上由於進入障礙(門檻)低，服務內容差異不大，本來就是一個獲利不高的行業，波特的五力分析也明白的揭示了這個事實。但是這個產業卻對一國的經濟發展基礎扮演了舉足輕重的角色。因此，我們可以看到大多數的國家都會大力扶植及培養土木工程。鄰近的國家中，日本、韓國、新加坡政府都是不斷藉由政府力量，著手改善產業環境，提升產業競爭力(像是透過政府培植的研究單位與產業結合、轉移國外先進工程技術予國內廠商…)的實例，由於政府的積極扶植，使得這幾個國家在近期的營建實力，都有相當不錯的表現。

二、政府對營造業所存有的一些錯誤或不適當的觀念

最低價決標制：完全不設限的最低價決標制，基本上是一種只有價格競爭的發包制度，在沒有其他配套措施(如具市場機制的保險制度、資格預審…)下，最低價決標制只會造成劣幣逐良幣的惡果，是讓業主和承包商同受其害的不良制度。
沒有淘汰不良廠商的懲惡機制：營造業管理規則中對不良業者的懲處幾乎僅是聊備一格，難以真正實際發揮效力。縱是在政府採購法中，對廠商的處罰也仍僅限於一些重大的犯罪行為，及未能履約等重大情事，並沒有懲劣之實質功效存在。
設計、施工分離：設計、施工分離，使得設計者絕少在設計階段，考慮到往後施工階段的可施工性、勞力使用率和施工安全性。結果造成施工浪費及重覆施工，並影響整體的施工效率及安全性。目前在一些營造業競爭力較強的地區或國家，都有將設計、施工工作加以結合的趨勢。
政府未提供適當資源輔導及協助產業：基於政府是產業主管部門的立場，和政府掌握營建市場需求量一半(甚至以上)的大買家身份，政府相關產業政策的良窳最足以影響和操縱整個產業的發展和走向。反之，營造廠商因為受限於成本、時間和專業知識，僅能被動的配合環境找尋生存之道，而絕少能夠主動的去求進步和提升競爭力。

大部份土木工程競爭力較高的國家都訂定有明確而具體的獎勵/補助計劃/方案，像日本、韓國、新加坡皆然，其措施包括訓練、創新及新技術補助金，而在台灣，幾乎找不到類似的獎勵措施。

競爭可以促進進步和節省造價：競爭可以促進廠商進步。但是以價格為唯一考量的過度競爭環境，卻會阻礙業界的進步和發展，尤其在像營造業這樣一個進入門檻低，且分工又細，各具特性(包括地域性)，而難以產生經濟規模的分散(fragmented)產業。在這種不可能僅由一家或少數幾家可以壟斷或寡佔市場的產業環境中，過度競爭對業主和業界來說，都會只見其弊和不見其利。在過度競爭的環境下，業者只能盡力去求生存，根本無暇顧及品質及技術提昇，結果徒然造成了一大堆的不良工程，而業主從業者的激烈競爭中也少能真正獲利。在一些土木工程技術比較進步的國家中，都可以見到主政當局在防止過度競爭上努力。
外勞政策：台灣營造產業已經演變成勞力密集的產業。因此，外勞的引進確實有助於產業的部份勞工成本降低和抒解工程的工程壓力；但是不可否認的，外勞的引進也會帶來社會問題及阻礙產業的技術升級，長遠來看，有必要隨著時代及環境的變遷做進一步的考量及調整。但是，沒有計劃及突發性的外勞緊縮會對產業造成衝擊，並影響工程的順利進行，對產業及社會都會造成更大的負面影響。
價格固定的最有利標已淪為綁標的工具：當前很多的最有利標已經淪為一些不肖白道的綁標工具，藉著固定價格，而純以評比做為決標的依據，容易為不肖白道以綁標手法操控，藉著選任御用的學者專家，而「評選」出預定的得標者。

其實價格固定方式，完全捨棄市場的價格競爭機制，並無道理。這種決標方式也未必符合業主的最大利益，唯一真正的獲利者應該是背後操控的綁標者。

因此，同時考量價格、工期、廠商履約能力、設計方案（結合設計、施工的D-B標案）的綜合評比法應該才是最有利標所應採行的方式。

過份嚴苛的規範和一面倒的工程合約：台灣營造業的施工品質固然不佳，但是各項規範的嚴苛程度與先進國家相比，卻是毫不遜色，問題是這些嚴苛的規範本來是各有其適用範圍，而不是像台灣這樣，不管工程特性、用途及類別的全盤套用，結果像是殺雞用牛刀，在落實上變的窒礙難行，導致後來規範的執行變成虛應故事，一些應該被執行的反而受到輕忽。

工程合約也有類似的情形。過去政府的合約幾乎是集全世界各種不公平條款之大成，一面倒的工程合約將業方的責任完全免除，而把所有的風險全部轉移到廠商身上。問題是這樣的合約內容基本上是違反法律精神的，並不能的給予業主真正的保障。因為經過法律訴訟（或仲裁程序）之後，這些條款都可能因為明顯的違反公平誠信原則，變成無效。結果只是讓業主自綁手腳，徒增雙方困擾和墊高工程的執行成本。

另外，我國現行各種規範也有必要再細分及整理，讓不同的工程類別、特性和用途皆有其真正適用的規範，能夠切實的符合需求，不致過苛，但也不容打折。這樣的規範才有被真正落實執行的可能。同樣的，合約也要講求公平和符合誠信，參照國外已經行之多年，並且比較完備的條款和精神去修定，才能給予甲、乙雙方真正合理的保障，才不致於讓雙方產生過多不必要的的爭議，徒增社會成本。

迷信監工體系是工程品質良窳的決定因素：很多政府官員都迷信好的監工體系是確保工程品質的最好方法。其實一個工程品質好壞在得標廠商敲定的時刻就已大抵決定。碰到不好的營造廠商，再好的監工體系也難以讓工程品質起死回生。何況在當今現實環境中，存有太多良莠不齊的監造單位，這些監造單位，居於成本及獲利考量，大多聘用一些學經歷欠佳的監工人員，濫芋充數，這些人員的素質並不能有效而確實的執行監造工作。反而因為過份嚴苛的規範要求，而讓監工人員/公司有了很多對承包商需索的空間。

過度的監造可以幫助確保品質，但是過度的監造不僅造成浪費，而且經常會阻礙工程的順利進行和增加不必要的成本，而且無助於品質的提昇。

三、政府對提昇營造業競爭力應有的做法

政府應將輔導及提升產業競爭力納入政府採購考量：像是提供一個較穩定的中長期公共工程釋出方案，告知業界釋出公共工程內容，逐步提高部份特定工程之投標資格門檻(像是ISO之類的品質驗證需求、財務能力需求、工程人力需求…）、招標條件中加入獎優懲劣措施、對於廠商在研發、自動化、環保等方面的投資給予稅捐減免、對新技術及新工法的應用在價格不高於代替品的條件下多予採用…等納入政府採購考量，均會有助於提昇業界的品質和技術能力。
鼓勵國內外廠商聯合承攬：因應營造市場全球化之趨勢。讓國內外廠商透過聯合承攬，自行選擇合作對象，資源互補、以合作代替對抗。而國內廠商也有機會學習國外廠商的優勢，提升自己的競爭能力，取得機會進軍國外市場。另方面也可以藉此滿足我國在進入WTO之後的開放國內市場承諾。
學研單位之研發方向與產業需求做有效結合，構建產官學研合作之機制：為改變目前研發成果淪為存查了事的資源浪費現象，有必要讓廠商參予研發工作，並讓廠商及政府支付適當比例（廠商部份亦不應大於總需求經費的一半）的研發經費，這樣有了廠商的投入，才能使得研發結果真正切合業界的需要。
由政府提供資源來協助及輔導產業提升競爭力：由政府提撥小量的公共工程支出預算的1～3%做為協助及輔導產業提升競爭力的基金，相對必可產生公共工程支出降低2～3成的效益結果，同時因為國內業者的競爭力提昇，國內業者市場佔有率將可提昇。
鼓勵最有利標、D&B（設計施工結合）及統包制度的推動和結和：其中最有利標之推動，應改變目前的價格固定方式改採綜合評比，以免最有利標淪為不肖白道綁標的工具。

設計施工結合及統包的招標方式，都有助於提昇業者的技術和競爭能力，也有助於減少傳統設計、施工分離所造成的重覆和浪費，應廣為推廣及應用。

改善契約制度，建構優良技術的流通環境：建立有效利用創新及革新技術取向的市場機能，獎勵廠商多利用優良的技術，以建構優良技術的流通環境。類似工程會在近期頒佈的替代方案實施方法就是這種做法的良好案例。
建構淘汰不良廠商的制度及機制：不良廠商代表著不良工程，缺乏不良廠商的淘汰制度，將使得不良廠商無限制參與工程投標的機會和權利，並因此剝奪了好廠商的得標機會，造成了劣幣逐良幣的惡果，而工程品質也將難以確保。

當今的採購法雖有罰則的規定，但那些規定都只是亡羊補牢的消極性規定，對於淘汰不良廠商實質的效益並不太大，而一些不良廠商，雖然表現的不適當，但卻未必違反那些列入處罰的規定，因此也不會受處罰或遭到淘汰。但卻會因此對整體工程環境造成不利的影響。

其實，像資格預審、廠商施工能力評鑑、廠商信用能力評鑑，都有其必要性，也有助於建立一個良質的產業環境。否則在像當前這樣一個好壞不分的產業環境之下，好壞廠商一律平等，好的廠商享受不到任何優惠，還要與壞的廠商做不公平競爭，結果好的廠商不是遭到反淘汰就是迫於生存，而轉優為劣，到了後來，整體環境之良窳可想而知。

選任有一定任期，具擔當的政務官人選：出身官僚體系的行政官員基本上是政策的執行者，而不適宜擔任政務官的角色，因此應該大膽任用一些出身非官方的政務官，他們在沒有官僚體系的包袱以及較開放的作風下，將比較能有作為，而其作為也較能創新，同時這些政務官亦應對其施政成敗負起完全之政治責任。
訂定獎優懲劣的機制：建立廠商評鑑制度。對於優秀的廠商，政府應給予實質的獎勵（標價、財務融資優惠…等）；對於不良廠商，政府也同樣的應予懲處。一定要創造一個好壞有別的競爭環境，只有這樣，產業才有向上提昇的機會。
政府工程主管部門的再造與整合：整合眾多分散的政府工程部門，集中事權，對於非常態性的業務單位應予縮編，並將業務委外處理。一來可以減少當前政府工程部門間，工作的重覆及資源上的浪費，二來可以針對產業發展所需指定專責單位，專責辦理良質產業環境建置及產業升級相關事宜。
營建法規的重建及整合：我國營建相關法規的不合時宜，早已應該做大幅的翻修和重新制訂。像是營造業法延宕十年仍未完成主法，公共工程基本法尚未立法，技師法、建築師法均需因應當前需要加以適度修訂，工程顧問機構管理條例的制定以及眾多施工規範之修正(應依適用範圍及方式重新分類及修正)，各法案之間並應加以適當整合，以期能發揮提升競爭力的效益，及避免各項法規間造成競合及徒成某些特定特權階級的護身符。另外，應在法規中明定優惠、租稅減免辦法以鼓勵新技術、新工法的採用及支持民間從事研究發展工作。
亡羊補牢，誰能振興營建產業，就能掌握百萬土木工程界的選民支持：營建產業基本上難以多元化及量產，且易受地域及天候影響，原本生產效率就低於製造業，再加上幾十年來惡劣的產業環境，使得這個產業進步不大，一直難以擺脫勞力密集的特性。因此從業者眾(相關從業人員近百萬人），但是從事直接勞動的基本勞力卻相當缺乏，近年來的市場停滯現象更造成中、下端不少從業人口的失業和流失。進入WTO之後，外國廠商挾其技術、財力及管理的優勢正逐步搶佔國內市場，往後業界將面臨更大的生存壓力；這個時候政府再不痛下苦功，振興產業，不多久，這個產業終將整個潰敗，甚至淪為外商的代工小包。這種現象再不改善，經由學校育體系培育的大量中堅人力，將因找不到適當的就業機會而變成無用武之人，並因此形成教育浪費及衍生社會問題。

這個產業「一流造價、二流人力、三流品質」的譏諷，並非無中生有，一流的造價、三流的品質，代表當中有不少的資源被中飽和浪費，二流的人力代表經過教育體系訓練的眾多中堅人力，並沒有被善加利用和業界的技術層次不高。這些都是有為的政府可以輕易加以改變的現象和可資運用的施政空間。因此，我們期盼主政當局能夠考量國內營建市場的整體問題，並結合這個產業在近期的發展趨勢和方向訂定良策，相信這樣的做為應該是很容易見到成效，和獲得這個產業的民心和選票的。

結語

俗語說得好，「知己知彼，百戰百勝」，這句話也同樣的適用於每個從業人員的事業規劃。因此，做為一個營造人有必要了解這個產業的發展趨勢，並進而的把握自己的努力方向，才不致於因為錯估情勢，而使得努力變成徒勞無功。